地下水權歸公 其利全民共享 撰者 張正駿 中國文化大學中山學術研究所法學博士 摘要 地下水權之管理方式，各國不一。近來因氣候驟變異常，大多數國家都把水權視為極度重要資源，而加以保護，或者把地下水視為地礦，列為國有。我國政府還沒有統一納管的決心。本文即從人權角度看待此一問題，並列舉主管官員礙於民粹效應，該管不管，只重監控而不重治理，實則傷害多數人權，並禍遺子孫！因而強烈呼籲將地下水權歸公，使全民共享有好水之利。 關鍵字 地下水 水權 井水 論及地下水或水井管理問題，要先從「水資源」的觀念開始。 地球因人口增加、都市化、工業化，經濟改善、消費增加，人類用水量大增，呈現水源不足、水質惡化兩極端，且直接衝擊人類未來之生活安全。2003年3月世界水論壇會議資料顯示，全世界六十二億以上人口當中，有十二億二千多萬人〈19.5%〉，缺乏安全飲用水；有二十四億一千多萬人〈38.6%〉，生活在沒有汙水下水道設備環境中；每年有五百至七百萬人〈萬分之11〉，死於與水相關的疾病，其中五歲以下小孩人數超過二百二十萬人〈三分之一〉。足以印證人類政府缺乏管理好水的機制與決心，以致眾多生靈塗炭。 水資源管理包括許多面向：有水源水庫管理、河川湖泊管理、防洪攔砂管理、自來水管理、下水道管理、灌溉水管理、工業廢水管理‧‧‧等。且又可再往下細分，以台灣為例，管理水資源的單位有：水利署、河川局、水資源局、自來水公司、農田水利會、工業局、環保署，及各縣市政府。分屬各管的好處，是分段管理；其缺失，是抓不住水資源管理的精髓，使得水資源表面上有單位控管，實際則顯示出缺乏治理。因治理並非控管也。例如台灣河川經常出現大量魚群死亡案例，其中屬天然氣候變化者少，屬不當排放汙水者多。事發當時要會同跨地區各單位分路截擊，困難重重，多屬事過境遷，不了了之。但傷害已造成。 人為造成環境的污染，一旦落地，隨著水往下流，就會形成禍患之因。這些禍患是甚麼？台灣的水庫在政府長期監控水質情況下，發現以優氧情況為突出，即總磷濃度高。環保署對全台89河川〈91〉年的監測資料，硝酸鹽偏高。台南地區早年曾爆烏腳病，經查出是水中含砷量高，而桃園RCA工廠員工大量癌發原因，與公司提供受汙染井水給員工飲用有關。前述「磷」，是來自工業處理後廢水、家用清潔劑、農藥殘留物，由地表滲入水中之餘毒，到了哪一天，會發生類同當年烏腳病一樣的群聚症候群呢？所幸國家對於水庫河川自來水擁有一套監控管理辦法，尚能發揮一點嚇阻效果；惟獨其中最疏忽的，是對地下水權──即井水的管理。 台灣高鐵因有地面基礎下陷之虞，請政府就雲林某段沿線3公里之地下水停用，雲林縣蘇縣長基於當地水井係農民灌溉之生計問題，向政府表達不能接受！此事終於將長久以來學者專家呼籲政府重視地下水管理一事，浮上檯面。 地下水為什麼要積極納入管理？〈一〉抽井水養殖造成地層下陷，例如屏東林邊佳冬地區、嘉義東石地區、雲林台西地區，陸地低於海面，需持續不斷用抽水機將區內積水排出。〈二〉某些地下水分別被驗出含有超標三氯乙烯、大腸桿菌〈北屯、潭子〉；含有硫化氫〈雲林、嘉義、屏東沿海〉；及可疑的鉬、銦〈龍潭〉；非飲用的井水可能含有高量重金屬，透過農作物、水產被人類吃下肚，卻沒有化驗追蹤。〈三〉工業製程後的高濃縮廢液、溶劑，傾入自鑿之井水中，然後循地下水脈竄流。因為是自行挖鑿，沒有人知道詳情。同一區域在附近，有監測到的井，伸港沿海的井水呈現綠色，雲林甘蔗田的井水呈現黑色，彰化大城花生田井水呈現紅色，彰化田尾葡萄園井水呈現茶色；這些地區農村居民，有的仍持續在飲用這些井水。 自鑿井水，無限使用，待水枯竭，廢舊井再鑿新井，不同水質層的地下水與鄰近汙染源相貫通，地下之水變成不定時炸彈，隨時恐爆發重大健康上的問題。 挖井的目的是取水，基於地下水水脈是互相滲流貫穿的，所以是取別人土地下的水。嚴肅看待，取水是竊佔資源，放任汙染是謀殺鄰人，造成地層下陷是公共危險。 雲林縣長捍衛井水扯出了一串黑數：這高鐵沿線3公里的雲林路段，合法的水井有134口，準備納入進行封井的有119口，但非法私有的水井有12141口。一排又一排的非法井就排列在距高鐵橋墩不到10公尺處，可說每一塊地都有一口井。為什麼說是非法呢？因為台灣已有水利法及地下水管制辦法，不甩這法令而逕行鑿井的，就是非法。但看這非法與合法數量上的對比，就知問題所在！另外，在工業區內、在自有空地的民宅內、在鄉鎮周邊小工廠內，也是「處處有水井」。 　　如果地下水源源不絕，那麼家家戶戶都有井，管他甚麼自來水，是不足為奇的問題。但是在1990年代對比前30年，台灣每人用水量增加2.6倍，90年代的地下水使用量達年71億噸，占全台用水量的40%，超過政府訂出標準的1.78倍。許多地區後來抽不出地下水，就再鑿更深的井，並安裝更大型的馬達來抽。 整體而論，政府有義務提供清潔的水，給居民生活用水、農民灌溉用水及工業用水。台灣比起世界各國，算是水源較豐沛；如果政府對水資源，由上至下做規劃治理，應可足供民眾之需。例如雲林農民需水灌溉，則給予規畫灌溉渠道，收取水租；而不是任由鑿井、無盡取水！但現在看來有一個大於政府公權的黑數在影響民生福祉──水井，造成民眾健康問題、地層下陷問題、公共危險問題、農漁產品汙染問題、大量抽水排碳問題、沿海濕地消失問題‧‧‧，這些問題在在都顯示政府應當盡速將地下水權納入公共資財、國家地礦，才能統一治理，否則像雲林地方人士不配合，且公權力不知如何管起，其所耗損之人力物力財力，及對公共安全威脅，及拖延未決、莫衷一是、無法決斷，對老百姓是何等痛苦，對政府又是何等難堪。 再往更長遠看，全球氣候正劇烈變化，台灣降雨天數大幅減少，使得降雨越來越集中，強度越來越強。可預見未來下了雨以後，雨水不容易留在陸地，暴雨下來了就入海，而地下水將越來越少。可是政府要仰賴地下水的存量，做乾旱的應急呀！如果任由現況，大家都超量抽水，則一到要用地下儲備水時，才大呼負負，為時已不濟。所以政府為實踐保障民權，不讓掌水井者濫用民權，才是真正以民為本，以法為規。 民主政治標榜「最大多數人的最大幸福」，現在已經擁有水井者，既無能力保證自井的水質安全，也無法確信不會抽到別人土地權下方的水脈，更不應以私利要求動員社會公益去補償他一人，水井管理暴露出台灣的人權問題。只有將地下水權納入國土資源，全民才得享有好水之利。 附註： 1‧依95.02.06「地下水管制辦法」，鑿井的水主管單位為經濟部水利署。 2‧高鐵雲林段封井輔助農民的費用是2000萬。 3‧環保署92.0108「土壤及地下汙染管制區管制辦法」：禁止注入廢〈汙〉水於 地下水體。