維護台灣沿海之永續發展必須重新擬定養殖政策及地層下陷防治策略 孫寧 國立屏東科技大學水產養殖系副教授 一、本文之目的 本文為分析台灣西、南部沿海之地層下陷問題多年來均無法解決且日趨嚴重之原因，並對此問題之解決方式做具體之建議。 二、養殖業、農業及工業抽取地下水對沿海地層下陷之影響 台灣由於長年超抽地下水而導致西部及西南沿海嚴重下陷，甚至連東北 部之宜蘭亦無法倖免。雖然農業對地下水之抽取量約為養殖業之2倍（1990年農業抽取47.27%之地下水，養殖業為25%；1999年農業為52%，養殖業佔23% [1]，)，而工業亦抽取地下水，但一般人多以養殖為造成沿海地層下陷之主因，其原因為西、南沿海多為沖積平原，容易下陷，，而台灣連年超抽地下水，在內陸大量抽取後，沿海早就缺少地下水但卻密集了不少魚塭，而魚塭之單位面積抽水量大，(以鰻魚言，其單位面積地下水抽水量為水稻田之10多倍)，易於產生地層下陷，，因此沿海魚塭集中區多產生地層下陷，故養殖業被認為係造成沿海地層下陷之主因[2，3，4，5]，但農業及工業之大量抽取地下水亦為重要因素。 三、養殖業之發展及「地層下陷防治執行方案」之制定 養殖業之蓬勃發展始於1970年初(民國59年)，當時由於經濟起飛，對水產品之需求大增，加上農漁政單位之大力輔導及養殖科技之配合，而打開了外銷市場，使養殖業之前景看好。養殖業之發展對當時農村經濟之穩定及外匯之增加有貢獻。此時期由於台灣逐漸走向工業化，農村經濟蕭條，使許多農地及海邊土地非法轉移為獲利較高之養殖之用，並私鑿水井，而農漁政單位只求量產及外銷，未做好養殖規劃及制定有效之法規來規範，因此養殖面積大量增加且產業失序發展，更在沿海地區形成大面積而集中之魚塭。在10年後之1980年，屏東沿海首先遭受嚴重之海水倒灌，而1984，1985年雲林地區亦連續兩年遭到海水倒灌，自此養殖業之發展對沿海國土之影響開始受到政府之重視，因此經建會與農委會於1986年邀請美國地質學家 Dr.Holzer來台指導地層下陷防治問題。Dr.Holzer 確認了當時養殖業之不當發展是造成沿海地層下陷之主因，並建議對下陷區之抽取地下水作管制，及禁止下陷區新養殖用地及設施之增加，對抽取地下水建議課稅及節水，並全盤考量改進措施及立法[6]。政府雖成立研究及取締督導小組，但未能遏止地層繼續下陷，反而因內外養蝦市場看好，使下陷範圍隨養殖面積之擴張而繼續蔓延[2]。 由於沿海下陷情形日趨嚴重，行政院促成經濟部與農委會聯合制定「地層下陷防治執行方案」[7]，並於1995年11月核定通過，以防止下陷區域之繼續擴張及惡化，並整治已下陷區。 四、「地層下陷防治執行方案」之內容及其缺點 本方案之主要執行內容 (建立以沿海魚塭集中區為主之「養殖生產區」，作為陸上魚塭之主體，並予以輔導。對養殖生產區外之魚塭(以內陸魚塭為主)則配合農地釋出政策轉作其它用途。(發展海水箱網養殖取代陸地魚塭，並對現存之魚塭輔導轉營種苗養殖或觀光魚塭，以減少用水量。(輔導產業往內需發展。(對違法抽水設備採取斷電措施，並擬定水權開徵辦法。 本方案之缺點 1. 執行內容違背「國土復育條例」，且目標不易達成。 由於「地層下陷防治執行方案」之主要執行內容多遷就現實或滯礙難行，因 此效果不彰。 本方案執行內容之第(項，在沿海魚塭集中區設立生產區之作法明顯違背世界養殖發展之原則。由於沿海魚塭之設立易造成沿海地層下陷，海域污染，破壞生態及產生環境問題[8，9]，因此歐美日等已開發國家對沿海魚塭之設立審核十分嚴格，且有諸多限制，例如美國東北各州對沿海養殖場之設立除要求做公聽會及環境評估外，對每個養殖場之面積及兩個養殖場間之距離均有嚴格規定，是以美國以內陸淡水養殖發展為主。日本對內陸魚塭設立之要求嚴格，而以發展淺海養殖為主[8，10]。台灣之「地層下陷防治執行方案」以沿海魚塭集中且下陷嚴重區作為養殖生產區之主體，此乃因沿海魚塭取締不易但又有必須提出解決地層下陷問題之壓力而採取之權宜性措施，是一種遷就現實而非實際解決地層下陷問題之方法。在地層嚴重下陷區繼續抽取地下水明顯違背「國土復育條例」[11]。根據黃宗煌[3]之研究，地層下陷超過0.945公尺以上之地區不應容許非法地下水井和魚塭繼續存在，而目前許多魚塭集中區之下陷量早已超過此深度，甚至有下陷超過3公尺之魚塭集中區仍劃為養殖生產區者，除使地層繼續下陷，土壤繼續塩化外，亦可能使地下水含砷，此與烏腳病之產生可能有相當密切之因果關係[12，13]，甚至與多種癌症之產生亦可能有關[12] 。 　　上述執行內容之其他各項亦不易達成目標。第(項，發展海水箱網養殖取代陸地魚塭，或轉營種苗或觀光魚塭等養殖轉型之方式，均違背市場原則，例如海水箱網養殖，其成本過高，魚產不易銷售，加以台灣海峽水急又有颱風、土石流，根本不易發展[4]。第(項，輔導產業往內需發展乙項，由於產量無法減少，產品內需供應失調而外銷競爭力又不足，不但無法主導為以內需為主之產業，且必須努力於外銷。第(項，對違法抽水設備採斷電，封井及水權徵收等措施亦力有未逮。既然當初無力禁止沿海魚塭超抽地下水，而成立養殖生產區使其「就地合法」，故明顯亦無能力去向這些魚塭採斷電，封井及水權徵收等斷然措施，因此此等執行內容形同宣示，在執行上則困難重重。由於中央無可行之地層下陷執行方案卻要地方政府執行，地方政府不但不易執行，何況還有選舉之壓力，以致互相推託，多年來並無明顯成效。 2.執行方案結構上之限制使目標無法達成 除了以上所舉出之各項問題外，「地層下陷防治執行方案」亦有結構上之限制，這些限制使此方案註定無法達成目標。(此方案以針對養殖業用水之減少為主要執行內容，對於工業抽取地下水則採取宣導之方式[7]，而對農業抽取地下水應如何限制及減少之問題則避而不提。以近年來地下水總抽水量約55億立方公尺，而養殖用水約11億立方公尺計[5]，即使所有之養殖業均不抽取地下水，年總抽水量亦達44億立方公尺，超過40億立方公尺之年地下水補注量，何況有許多私井不易查核，故實際抽水量遠高於此55億立方公尺之估算量[14]。因此，只限制養殖業抽取地下水，地層下陷問題仍然不能完全解決。(本方案僅由技術與管制面解決地層下陷問題故無法有效解決，必須由跨部會國土規劃層級作縱橫向之聯繫而成為一個任務團隊，以調整產業之型態與結構才能解決此問題[15]。(地層下陷防治執行方案在沿海設立之生產區以養殖之發展為主，對其它產業之發展有所限制，故有生產區內民意要求廢除生產區以利當地發展之情形[16]。(沿海之海水魚塭除了養殖石斑、九孔等少數種類外，其他種類之養殖仍需抽取80%以上之淡水地下水，因此沿海魚塭集中區因地層中之淡水被大量抽取而補注量不足，是造成地層繼續下陷及海水入侵之主因，故以沿海魚塭集中區為主體而設立之養殖生產區為本方案結構上之主要缺點之一。由以上可知，本方案之擬定在先天上即有不足之處，而影響到其後之目標達成。 五、「地層下陷防治執行方案」之效果評估 由以下各項事實可證明此方案之效果不彰。 1.沿海魚塭集中區之地層仍在繼續下陷，且下陷面積亦逐漸向內陸擴張，造成之危害日益嚴重。 沿海魚塭集中之嚴重下陷區在2006年均已列為地下水管制區[17]，但因屬於魚塭集中區，且有相當部分亦列為養殖生產區，因此幾乎無法禁止抽取地下水，而使「地層下陷防治執行方案」及「國土復育策略方案暨行動計畫」[18]無法有效執行。下表為自1995年「地層下陷防治執行方案」執行以來西、南沿海各縣魚塭集中區累積下陷量之變化，由此表可見各沿海魚塭集中區之地層仍在逐年下降，故此方案之執行效果欠佳。 表. 1995至2009年間台灣西、南部各縣魚塭集中區之累積下陷量變化(單位：公分)。 19951 20001 20011 20061 20092 累積下陷量變化 起訖時間 彰化縣＊ 大成鄉 92 245 252 160 1995~2009 雲林縣＊ 台西鄉 208 235 243 30 2000~2009 嘉義縣＊※ 東石鄉 102 138 142 40 1995~2009 台南縣＊※ 北門鄉 80 94 14 2001~2009 高雄縣＊ 內湖鄉 62 62 1994~2006 屏東縣＊※ 佳冬鄉 290 315 328 38 1995~2009 註：1.資料來源1：[17] 2.資料來源2：[19] 3.*：地下水管制區；※：養殖生產區 　　根據楊崑庭[20]之研究，以目前之下陷速度不變來推測，雲林沿海地區約8~26年，嘉義沿海地區約15~40年後可能會發生海水面高於路面之情形，其研究並顯示養殖魚塭之增加對沿海地層之下陷有一定之影響。根據雲科大水土資源防災科技中心所發佈之資料，證實雲林縣有近二分之ㄧ土地面積有地層下陷問題，且下陷面積逐漸向內陸移動[21]。雲林中部高鐵沿線土庫鎮及元長鄉亦下陷快速，逐漸危害到鐵路之行車速度與安全[22]。 　　 　　近年來屏東林邊鄉，佳冬鄉及雲林縣口湖鄉等沿海諸鄉鎮之部分地區海平面已高於內陸，而靠抽水站抽水，若抽水機故障，抽水站被淹沒，或遇大潮巨浪潰堤，則海水倒灌之問題會經常發生，而造成房舍淹水，魚塭流失等問題。去年(2009年)之88水災就是一例，今後如88水災一般之天災還可能隨時發生，故地層繼續下陷之問題不容忽視，若無具體之解決方案，將來可能會造成更嚴重之災難。 2. 由文獻分析瞭解本方案之效果有限。 淡江大學水資源論壇[23]坦承本方案之執行效果相當有限，雖然另一網站地層下陷防治資訊網[24]之資料顯示「持續下陷面積」逐年降低，養殖業對地下水之抽水量亦大幅減少，而養殖魚塭之面積亦有減少之趨勢，因此「地層下陷防治執行方案」應屬有效。但上述之「持續下陷面積」是指年下陷量超過3公分之區域，因此沿海下陷最嚴重且仍在持續下陷中之屏東縣佳冬鄉卻不算「持續下陷區」，故此種估算之方式明顯低估沿海地層仍在持續下陷之嚴重性。至於養殖業對地下水抽取量大量減少之主因則為耗水量最大之海水蝦及鰻魚養殖之大量減產[1，25]，而陸上養殖面積之減少則與近年來因經營成本提高，養殖環境惡化及疾病問題，市場價格低迷之關係密切[15，25]，而與此方案間無明顯之關係，因為本方案並無強制減少魚塭面積之法律效力。此外，上節所舉出之本方案在結構上之諸缺失(例如未對農，工業做具體規劃等)亦使地層下陷防治工作無法達到預期效果。由以上所述可知本方案之效果有限。 3.依據問卷調查結果分析知養殖界認為台灣並無法具體可行之養殖政策及地層下陷防治策略，亦即養殖政策及地層下陷防治執行方案之效果不佳。 　　由針對去年八八水災受災養殖業者之專訪可知，受災戶一致認為目前並無具體之養殖政策[26]。又根據林台尉之碩士論文[27]，受訪養殖業者中只有23%認為台灣有正確之養殖政策。至於受訪之養殖界產、官、學者中，各有82%，60%及83%認為台灣沒有可行之地層下陷防治策略。對養殖政策及地層下陷防治策略之主張，以減少淡水魚塭發展沿海鹹水魚塭，以調節養殖結構及提升產業競爭力之看法，養殖界產、官、學者中各只有28%，20%及8%認為有效或很有效。對政府目前所考慮的，對雲、嘉、彰沿海地區之養殖業者全面禁抽地下水而採用純海水養殖之可行性，養殖產、官、學者界各有74%，67%，及83%持否定之看法。對沿海地層下陷較嚴重之養殖集中區以遷村之方式來紓解養殖業超抽地下水之壓力之可行性，養殖產、官、學界持否定看法者各為78%，70%及83%。 　　 　　由以上之問卷結果可知，養殖界多認為台灣沒有具體可行之養殖政策及地層下陷防治策略，而政府提出之各項主要解決沿海地層下陷問題之方案也多不受養殖界之認同及支持。調整養殖結構乃由市場因素而非由行政命令決定。禁止抽取地下淡水而使用純海水養殖亦不可行，因為即使是鹹水魚塭亦需使用80%以上之淡水地下水養殖，至於遷村則更不可行，首先，養殖戶之生計如何解決？遷村後是否仍繼續從事養殖業？如此不是會造成另一地區之地層下陷？因此以上各項措施之可行性均不高，因為均未考慮到養殖戶之生計問題。由以上各項調查可知養殖界多認為台灣並無可行之養殖政策及地層下陷防治策略，也認為以上兩項政策之執行效果不彰。 六、解決沿海地層下陷問題之最佳解決途徑 　　減少沿海養殖面積、魚塭密度及放養密度為紓解沿海地層繼續下陷最有效之方式。要達成上述目的應由政府組成跨部會之任務團隊，以培養業者第二專長並輔導其轉業及發放補償金之方式，促成養殖戶之離養；或予養殖戶副業訓練以減低業者對產業之依存度進而減少養殖放養密度，由此可減少沿海超抽地下水之問題[15]。經過以上步驟後沿海之養殖面積將大幅減少，故可將地層嚴重下陷之養殖生產區撤銷，並轉型為生態復育區或做其他規劃；而對下陷較輕微之沿海或內陸養殖地區，經以上步驟而使部分養殖戶離養後，可以推行養殖池池水循環再利用及降低養殖密度等方式以減少其對環境所造成之衝擊。此後應繼續依據養殖戶之意願再進一步減縮養殖面積及產量。當養殖面積及魚塭密度大幅減低後，養殖業才可永續經營，養殖法規才可有效的執行，而地層下陷防治及國土復育工作之目標才易達成。 　　 　　針對上述構想，屏東科技大學碩士生楊鈞軸及筆者亦做過研究[28]，其結果支持以上之構想，其研究結果如下：對重新調整養殖規模以減少產品過多而導致之價格下跌，以提升產品競爭力之看法，養殖界產、官、學者持肯定者各為69.4%，84.6%及75.0%，達成共識。養殖界產、官、學者中對10-15年內養殖面積變化之看法，以認為會緩減者為主，三者各為54.8%，76.9%及58.3%，而其中之養殖業者中高達90.3%認為10-15年內台灣之養殖面積為緩減或維持現狀，因此，雖然養殖界多認為養殖規模應重新調整，但若無政府之推動，在未來10-15年間僅會呈小幅度之變化，因此政府官員中若有人認為隨時間之推移及養殖業之蕭條而可使養殖面積大幅減少從而解決沿海地層下陷問題，則為不符實際之想法！ 　　 　　至於如有適當補助及離養職業訓練而考慮離養之業者為66.1%，近三分之二，此與另一研究者之問卷結果[5]，養殖業者考慮轉業之比例為73.73%相近。其次，如果未來養殖面積或產量減少，政府是否應為養殖業者預作離養安排（如土地轉型使用，安排第二專長訓練等）？養殖業產、官、學者支持此主張者分別為80.6%，100%及83.3%，達高度共識。 　　因此，由楊鈞軸及張福龍之研究可知，大部份之業者在生活有安排之下，並不反對離養，而且對重新調整養殖規模亦達共識，但政府必須制訂可行之離養辦法，否則在未來之10-15年內養殖面積將無法明顯減少，而沿海之地層下陷仍將繼續。 　　 七、綜合討論及建議 1.綜合討論 由上述說明可知，目前之養殖政策以養殖生產區作為養殖業之主體並推行鹹水養殖，但生產區多設在沿海地層下陷區，使下陷更嚴重，而推行鹹水養殖使土地易於鹽化，故為一遷就現實之錯誤政策，亦使依據此項政策而制定之「地層下陷防治執行方案」不但無法獲得實質效果，反而使地層下陷問題更趨嚴重，並使與「地層下陷防治執行方案」關係密切的「國土復育條例」（草案）[11]亦無法達成目的，因為根據養殖政策及地層下陷防治政策而在「嚴重地層下陷區」設立了許多生產區，卻無法限制其大量抽取淡水，使國土復育條例之第二十五條「嚴重地層下陷區應禁止鑿井及抽取地下水」無法執行。至於「國土復育策略方案暨行動計畫」（修正版）[18]中依據養殖政策而訂定之「養殖業者應輔導為海水養殖或休養」之條文亦不可行，因為純海水養殖除易產生土地鹽化，疾病及衛生問題外，市場亦會限制其產量，何況還需抽用淡水補充池水，故不可行。休養亦不可行，除了難以認定外，魚價上升時又會復養。 　　由於超抽地下水之量應遠高於估計值[14]，因此除減少養殖面積及結構外，亦應對農、工業之抽取地下水設限及管制。近年來有不少內陸地區下陷積水，工程時地面龜裂，塌陷，甚至房屋傾斜，與地下水補注量不足亦有關。減少沿海養殖面積對減緩沿海地層下陷雖然會有明顯效果，但若對於農、工業用水不進行管控及對抽水總量不加以限制，還是不能完全解決地層下陷問題。工業抽用地下水有連年增加之趨勢，2001年較1971年時成長2.32倍[29]，其中，沿海之工業設施（如六輕）[30]等，大量抽取地下水而導致沿海明顯的地層下陷，因此工業之發展極可能成為未來破壞環境及產生地層下陷問題之主因之ㄧ，故必須嚴加防範處理。 　　 　　地層下陷問題造成之社會成本難以估計，而治水防洪之費用動則百億千億也只是治標。根據曾憲郎[31]之研究推算，僅屏東東港至枋寮之沿海四鄉鎮因地層下陷所造成之社會成本每年介於270億至1019億之間，根據林上祚[32]之資料，台灣未來四年之治水防洪預算逾3,000億元，且只能做該做之ㄧ成。由於治水、防洪之方式不能使目前日益嚴重之地層下陷問題停止，只能治標，因此必須大幅修正目前之養殖政策，地層下陷防治政策及國土復育政策中有關地層下陷問題之處理方式。 　　 　　養殖及農業規模過大除造成地層下陷問題外，亦造成產銷失衡問題。美、日等先進國家對水產品之需求中有60%以上為進口[33]，台灣已漸入先進國家之林，但因養殖產量過大而生產銷失衡，故必須外銷，台灣目前仍為水產品輸出遠多於輸入之地區[34]。農業亦有產量過剩而生產銷失衡之問題，因此必須調整其產業結構及規模，以同時紓解或消彌上述兩項問題。 　　 以往政府相關單位多以條文、命令之方式要求各縣市配合，執行封井，以減少地下水之抽取，而無考慮業者生計之具體配套措施，使地方難以執行，故而互相推託，難有成效，使地層下陷問題日益嚴重，只有逐年增加預算用於築堤，治水、防洪等水利工程上，每年花費不貲，卻只是治標，即所謂頭痛醫頭，腳痛醫腳，卻越治越糟，其主因乃為未對症下藥之故。筆者曾問過有關官員，既然知道沿海生產區造成地層繼續下陷之問題，為何不改變政策？所得到之答案是「政策制定後要再更正不易」。要承認政策錯誤必須要負上責任，這也許是養殖及地層下陷防治有關政策，雖然無效但卻未予改正之原因。 2.建議事項 要解決台灣之地層下陷問題，根據以上之分析結果做以下之建議： （1）要解決地層下陷問題，必須先減少養殖業及農業之面積，尤其是沿海地層下陷區之養殖面積，必須大量減少。以往農、漁政單位以休耕，休養之方式而非以離農、離養之方式試圖解決地層下陷問題但效果欠佳，漁政單位更保留沿海嚴重之下陷區作為生產區，造成更嚴重之下陷問題，因此離養策略必須擬訂，並且以沿海地層下陷區為首要目標，以大量減少沿海之魚塭面積。 （2）要減少農、漁業之面積，必須先解決離農、離養之農漁民生計問題，因為農漁民從事農作與養殖主要為了生計。目前之養殖政策，地層下陷防治政策，甚至國土復育政策均以條文及執行命令之方式要求封井及減少養殖魚塭之面積而均未以此為出發點，因此不易成功，等出了問題再想以區段徵收，水利工程等方式意圖解決問題乃為捨本逐末之方式。由上述之問卷研究可知，養殖戶由於養殖經營日益困難，在可維持生計，及條件符合之情況下，大部份均有配合離養政策之意願。 （3）訂立「離養辦法」之內容應含離養補償金之發放辦法，第二專長訓練，及副業訓練等。至於原有之農業及養殖用地應切結停耕、停養並封井。土地仍歸屬原農、漁民所有，並由政府協助當地開發利用。 （4）用水效率必須提升。養殖業應研發及推動循環水養殖及進行其他省水方式之研究。農業應加強回歸水再利用及循環用水，並加強灌溉管理。工業則應加強廢水、冷卻水等之回收利用之節水技術，並應嚴審新設立之重大工廠用水計畫等。對各項省水效果顯著者應訂立獎勵措施。如果能開發水源及增加雨水之收集等技術以補充水源，對減少地下水之抽取亦將有所助益。目前工業用水之回收率只有32%，日本則為77%，如此之差距與管理技術及節水技術之落後有關，必須加強[35]。此外，生活用水習慣亦應改進。根據經濟部水資源局之研究，農業(含養殖業)、工業、民生用水之地下水抽取量各佔71.4%，20.7%及8.0%[5]。 （5）推行之沿海養殖生產區、純海水養殖、以及禁用海水等構想均不可行，原因已如本文中所述。 （6）必須組成跨部會之任務團隊，同心協力來徹底解決地層下陷問題，不能如以往一般各單位各自為政，本位主義，結果無法解決問題，反而使問題日益嚴重。 總而言之，地層下陷防治之任務雖然不輕鬆，但因目前已有20%以上之平原地區已有下陷的情形[36]，而台灣易淹水之低漥地區總面積約1,150平方公里，以西、南沿海及其他養殖業發達地區為主[37]，因此為了解決地層繼續下陷問題及對沿海發展做長期規劃，以及維護人民之生命財產安全起見，減緩及消弭地層下陷之工作必須進行，但卻不能仰賴治水工程來達到此目的，因為治水工程並不能夠防止沿海之地層繼續下陷，只能減輕因地層下陷所帶來之損失。 對於離養所需投入之資金，根據漁業署2009年之漁業年報[34]，當年之魚塭養殖業者為70,841人，如果有40,000人離養，雖然依照沿海，內陸之不同對補助金額有所差異，但若以支付每人每月25,000元離養金之平均費用，以10年為期計，則共應支付1千2百億元，即每年應支付120億元。目前在沿海下陷區之魚塭約11,597公頃(佔養殖魚塭總面積之29.09%) [38]，若將其中之1萬公頃之魚塭填平，根據養殖戶估算，以一般深度之魚塭(1.5米左右)言，填平1公頃總共花費需400萬元左右，則共需約400億元，若以10年來分攤，每年約40億元。兩者合計每年約花費160億元，或10年為1,600億元。如此不但可以明顯紓解地層下陷之壓力，還利於整體規劃地層下陷區之未來永續發展，對促進地方之繁榮有利，更可大量減少因養殖而造成之社會成本之付出，其費用遠低於治標之每年沿海地區之地層下陷防治費用，而且一勞永逸，可由根本來解決台灣早晚必須解決之地層下陷問題。 八、結論 目前之養殖政策及地層下陷防治政策無法解決西、南沿海之地層下陷問題。沿海之地層下陷防治工作由於沿海養殖區之大量設立而難有成效，而輔導海水養殖及禁抽淡水亦不可行，此外，農業及養殖業未做結構性之調整，工業用水之不經濟及效率差，亦使地下水之年抽取量多年均遠大於補注量，亦為造成沿海持續下陷，甚至內陸地區凹陷積水等問題之主要原因，這些問題均使地層下陷之防治難度日益增加。目前之地層下陷防治執行方案將沿海地層下陷問題多推給養殖業者，雖然沿海養殖面積之大量減少對沿海之地層下陷問題之減緩會有明顯之效果，但因農業抽用地下水為養殖業之2倍以上，工業抽水亦相當大量，因此只減少養殖面積及結構不足以完全解決目前地層繼續下陷之問題。以往中央單位以行政命令及制定之方案意圖改變養殖結構，並要求地方政府配合做封井等措施，但因缺乏解決農、漁民生活之可行配套措施而無法得到地方政府之配合，因此迄今成效甚微。本文指出最有效之解決方式為制定離養、離農方案，以訓練第二專長，輔導就業，發放補償金及做副業訓練等方式逐年減少養殖面積(尤其是沿海之養殖面積)及農業規模，而此兩者之土地仍歸原業者所有，政府並協助離農、離漁之業者之土地轉作他用。應取消養殖生產區，並停止對海水養殖之推廣，以免造成環境之進一步惡化。對工業區之設立及大量用水產業之審核必須趁慎重，近年來工業抽取地下水日益增加，可能會成為養殖業之後造成地層下陷問題之另一主因，必須預做防範。應調整各種產業結構及增加用水效率，並對地下水之抽取做總量管制。 為達上述目的，應組成跨部會之高階任務團隊(應含下陷區之地方政府代表)，共同制定離養、離農辦法以減少地下水之抽取量，以減緩地層之繼續下陷，並適時實質考核工作成效及修正計畫內容，並以此做為地層下陷防治工作之主軸，而治水工程及下陷區之整治等水利工程應只是本方案之配角。養殖政策，地層下陷防治執行方案以及國土復育條例應作上述之訂正，以期能解決地層繼續下陷之問題。 參考文獻 [1] 李友平、張國強、劉萬里，2001。台灣地區地下水資源現況。第四屆地下水 資源與水質保護研討會論文集。國立屏東科技大學主辦。屏東，2001.4.13。 201-210頁。 [2] 林永德、陳守強，1987。台灣沿海地區地盤下陷之研究。農委會水利特刊第 一號。七十五年度研究發展專題報告。行政院農委會印行，79頁。 [3] 黃宗煌，1987。台灣蝦類養殖業之外部效果及受水污染之影響的經濟評估。 農委會補助研究計畫。76農建-8.1-企-18。清華大學經濟系。 [4] 孫寧，2000。對台灣防止養殖業超抽地下水所做之各項措施之效果評估及建 議。八十九年中國農村經濟學會學術研討會論文集，228-247頁。 [5] 張福隆，2004。台灣地層下陷區水產養殖政策調整之研究。國立台灣海洋大 學應用經濟研究所碩士論文。 [6] Holzer,T.L.,1986。Report and Recommondations on Land Subsidence in the Western Coastal Plain of Taiwan.Report for Council of Agriculture.Taipei,Taiwan. [7] 經濟部，農委會，1995。地層下陷防治執行方案(核定本)。行政院八四經三 八九二四號函核定。 [8] Pillay,T.V.R,1992. Agriculture and the Environmentm。Fishing News Books,Oxford,UK,189pp. [9] Boyd C.E,Schmittou H.R,1999.Achierement ofsuetainable aquaculture through environment management.Aquaculture Economics & Management.3(1)：59-69 [10] McVey,J.P.,Lee C.S,and O'Bryen P.J.,2006. Aquaculture and Ecosystems：An Integrated Coatal and Ocean Management Approach .World Aquaculture Society,USA. [11] 行政院經濟建設委員會，2005，國土復育條例(草案)。 [12] 徐享崑，簡錦樹，1993。海水養殖對台灣沿海地區環境衝擊之評估.農業工 程學報，39(4)：1-15。 [13] Lin C.W.,Lin K.H.,and Kuo Y.M.,2003.Application of factor analysis in the assessment of groundwater quality in a blackfoot disease area in Taiwan .The Science of the Total Enviroment,313：77-89. [14] 逢甲大學營建及防災中心，2007.水資源供需情勢統計調查方式改善與彙編 94-96年各項用水統計報告(2/3)總報告，逢甲大學營建及防災中心編著， 經濟部水利署出版.網址：http://www.wra.gov.tw/ [15] 孫寧、楊鈞軸，林台尉，2007.對改善台灣養殖環境及增進養殖產業競爭力 之方向規劃，發表於台灣農村經濟學會論文發表會，台中市中興大學， 2007.12.15. [16] 劉楠，2008，里港鄉民意願廢除「養殖生產區」。 網址：http://akan.net/akau/Article_Show.asp?ArticleID=10110 [17] 成大研究發展基金會，2007.「台灣嚴重地層下陷地區之國土復育促進地區 範圍劃設」委託辦理計畫服務建議書。水利署水利規劃試驗所委辦。 [18] 行政院經濟建設委員會，2006.國土復育策略方案暨行動計畫(修正版)。行 政院院台經字第0950080496函核定修正。 [19] 地層下陷防治資訊網，2010. 網址：http://www.water.tku.edu.tw/sub91-eng/ [20] 楊昆庭，2007.從水準測量資料探討台灣西部沿海地區地層下陷之現況，國 立成功大學碩士論文。 [21] 王淑慧，2007.「為台灣地區地層下陷嚴重，尤其雲嘉沿海地區」專案質詢。 (立法院通過議案)。2007.1.12.網址： http://tw.myblog.yahoo.com/jw!A3rovIWTFAV1uhKShmImSgHm/Article?mid=328 [22] 盧玉芳，2006.以雷達干涉技術監測雲林地層下陷.國立交通大學土木工程 系所碩士論文。 [23] 淡江大學水資源論壇，2009. 網址：http://www.water.tku.edu.tw/sub93/from discuss/dis qa/q04.asp [24] 地層下陷防治資訊網，2008.經濟部水利署網站. 網址：http://www.water.tku.edu.tw/sub91/subgov.aspx [25] Sun,P,L,2004.Open pond recirculating aquaculture studies and the land shrinkage stopping and prevention policies of Taiwan .World Aquaculture Magazine,35(3),14-23. [26] 呂佳明，2010.專訪莫拉克受災養殖業者.農委會漁業署，漁業推廣.第283 期，第10~15頁。 [27] 林台尉，2006。台灣養殖漁業面臨主要問題之對策及未來發展方向之分析. 國立屏東科技大學水產養殖研究所碩士論文。 [28] 孫寧，楊鈞軸，2010. 現階段政府應如何輔導養殖業者以增進其競爭力。 台灣農業經營管理學會 農業經營管理年刊第十五期第1-20頁。 [29] 劉小蘭，1998.非都市土地資源合理化利用與保育之研究(Ⅲ).政治大學地 政學系.行政院國科會專題研究成果報告， 計畫編號：NSC87-2621-P-004-003. [30] 楊昆庭，2007。利用大地測量資料探討台灣西部沿海地區地層下陷情形。 2007年台灣地球科學聯合學術研討會 2007.5-18.桃園縣龍潭. [31] 曾憲郎，1998.地層下陷的社會成本評估-CVM與HPM結合之應用。經濟部水 資源局補助研究計畫。 [32] 林上祚，2009.整治屏東地層下陷，先建滯洪池，中國時報2009.8.24 網址：http://waterwater.hgo.org.tw/node/4474 [33] FAO(Food and Agriculture Organization of the United Nations)，2009.The State of World Fisheries and Aquaculture 2008. [34] 農委會漁業署，1998-2009.民國87-98年中華民國台閩地區漁業統計年報. [35] 陳秀足，2010。建構21世紀智慧型整合性產業工業，節水大步走。高雄縣 政府計畫室。 網址：http://www.wcis.itri.org.tw/Upload/QUARTC/000195/2 [36] 行政院環保署，2007。環境白皮書，行政院環保署，台北，台灣，602 頁。 [37] 許銘熙，謝龍生，2006.台灣防洪治理工作之回顧與展望。國立中央大學土 木工程學系。第十五屆水利工程研討會論文集 第15-36頁，2006.7.5-6. [38] 江福松，沈士新，孫金華，陳荔彤，2006。水產養殖法草案初稿之研擬。 計劃編號：95漁管-4.5-養-04。國立台灣海洋大學。漁業署95年度委辦計 畫。119頁. 1