台灣原住民人權保障的現況與展望

行政院原住民族委員會參事 汪秋一(Tukung Sra)

壹、前言

  原住民族是台灣最早的主人,遠在數千年前,台灣就已經是原住民民族所居住的島嶼,原住民族在這塊土地上生存,建立其獨特的社會,並發展一套生命觀、文化觀以及宇宙觀。然而,隨著外來者漸次進入,包括荷蘭人、日本人,以及來自中國大陸陸續移入的漢人等。外來者挾其人口、武力以及經濟上的優勢,逐步侵蝕原住民族傳統的生活版圖,使得原住民在自己的土地上逐漸被邊陲化,不只失去土地,社會崩解,文化流失,更導致在政治、經濟、社會及文化上淪為弱勢族群,同時,民族的集體認同,也遭到嚴重的侵蝕、切割,成為被支配、殖民、同化的民族。因此,面對外來者四百多年來的殖民統治,在資本主義的貨幣經濟操作下,如何逃過破產的命運;在漢人文化的整合壓力下,如何抗拒同化的壓力;在主流社會的睥睨之下,如何維持起碼的自我尊嚴;在代議式民主的制約下,如何不被投票主義虛無化 (施正鋒等,2005;雅柏甦詠.博伊哲努,2008a),可說是台灣原住民族長期共同的心聲、期待和行動。

   有關原住民人權的關懷與爭取,是在二次大戰結束之後的事。在1960年代,西方國家的社會運動風起雲湧,開始對於弱勢者的際遇展開關注;隨著原住民運動於1970年在北美洲興起,並漸次擴散全球。

   聯合國。在我國原住民族權利運動始於1980年代,主要的目標是在正名、自治,以及還我土地等三大運動,並要求改善原住民族在教育、文化、經濟、工作、媒體、司法等的處境 (施正鋒等,2005;高德義,2009 ;楊仁煌,2009;雅柏甦詠.博伊哲努,2008a)。我國政府為確保原住民人權,除在憲法及一般法律明定原住民應享有基本的人權之外,並以增修憲法條文之方式,進一步明確保障原住民人權,如明定將「山胞」正名為「原住民(族)」,保障原住民公職人員名額,扶助並促進原住民族語言文化發展、民族地位、政治參與、教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事項。並根據憲法增修條文之規定,制定或修訂各種保障原住民人權的法律,給予原住民更積極的差別待遇及實質平等的人權(陳士章,2009)。但是,目前尚有原住民族自治法等法律,有待繼續完成立法,以建立完善的原住民人權保障的體系。
如何落實保障原住民人權,是聯合國及先進國家努力的方向,也是我國邁向民主、法治、多元國家努力的方針。以下僅就原住民人權的類別、原住民人權調查、立法保障原住民人權的現況作簡要的敘述,並提出未來落實原住民人權的方向,就教先進。
貳、原住民人權的類別

   一般所謂的「原住民人權」,比較正式的用字其實是「原住民權利」(indigenous rights),這是一種「集體權」(collective rights),研究人權的學者將其當作所謂的第三代人權。就人權概念發展的脈絡來看,大致是依循著自由、平等、博愛等三個理想進行,第一代人權關心的是公民以及政治權,第二代人權關注的是經濟以及社會權,而第三代人權則進一步推向發展、和平以及環境(施正鋒等,2005;高德義,2009) 。

   原住民人權的內涵為何?眾說紛紜。施正鋒等認為:根據「聯合國原住民權利宣言」、「原住民權利國際規約」等,可以把原住民的權利概分為(一)生存權及(二)平等權兩大類,平等權又可分為公民權與集體權,而集體權包含:認同權、自決權、文化權、財產權及補償權,如下圖(施正鋒等,2005;高德義,2009)  
                               
                                     
  另高德義從國際人權法的探討中,認為:原住民除了享有一般人權之外,並享有特殊的原住「民族權」,包括(高德義,2009):

(一) 基本權利:即一般個人權,包括生存權、自由權、平等權。
(二) 特殊權利:即民族集體權,包括自決權、資源權、發展權、文化權、環境權及和平權。

  根據雅柏甦詠.博伊哲努認為(2008a) :聯合國原住民族權利宣言承認的原住民族人權清單如下:平等權、自決權、政治權、國籍權、生存權、文化完整權、身分權(認同權)、土地權、傳統智慧創作及傳統知識權、傳統宗教權、教育、文化、語言、媒體權、勞動權、傳統醫療權、和平權、司法權、條約權。

   上述各種原住民族人權,包括個人的及集體的人權,可謂繁多,各有其定義、內涵與關聯性,限於篇幅,茲不再贅述,有興趣者,可以參閱本文之參考書籍。

參、原住民人權保障的現況

一、原住民人權概況調查

  我國自增修縣法條文,頒布實施原住民族教育法、原住民工作權保障法、原住民族基本法等法律以來,原住民族人權已有長足進步,例如政府開始進行傳統領域土地調查,成立原住民族電視台,辦理族語認證,規劃原住民族自治,一種奠基於多元文化、多元共榮、自主發展的原住民族政策隱燃形成。然而許多調察煙研究數據顯示原住民族的經濟、就業、教育狀況和主流社會相較仍有相當差距(雅柏甦詠.博伊哲努,2008a)

以下就近年相關調查研究情形略述如下:

(一)各國原住民人權指數之比較研究(施正鋒等,2005)
1. 原住民個人權指標:根據本研究結果,原住民個人權指標 依序是美國35分、紐西蘭31分、加拿大30分、台灣24分,以及澳洲16分。如將上述指標換算為指數,可以得到具有絕對意義的百分比,也就是美國75分、紐西蘭69分、加拿大67分、台灣53紛以及澳洲36分。大體而言,前三個國家的原住民個人權指標得分相差不多,台灣在及格邊緣,而澳洲落後。

2. 原住民集體權指標:根據本研究結果,原住民集體權指標,依序是紐西蘭17分、加拿大16分、美國15分、澳洲11分,以及台灣4分。接著將各國的集體權指標除已21,換算出各國的集體權指數,分別是紐西蘭81分、加拿大78分、美國7分、澳洲52分台灣53紛,以及台灣19分。可以看到,紐西蘭、加拿大、美國遙遙領先,澳洲在及格邊緣掙扎,而台灣表現殿後。

(二)2008台灣原住民人權指標調查報告(林修澈,2008)

1.問卷調查結果:有將近50%的民眾持正面評價,又15%的民眾抱持負面的評價。

2.德慧調查結果:調查的題目區分成經濟社會權、文化認同權、自決權、政治權等四項次指標,再區分成21個細項指標。整體而言,原住民知識界是對原住民自我文化認同更積極,爭取高度自決權與法律上的自治。

(三) 2009台灣原住民人權指標調查報告(劉佩怡,2009)

1.普羅調查結果:對於原住民人權的保障,有55%的民眾抱持正平價,有16%的民眾抱持負面評價。因此基本上,民眾對於我國原住民的保障是持正面的評價。

2.德慧調查結果:調查的題目與2008年相同,區分成經濟社會權、文化認同權、自決權、政治權等四項次指標,再區分成21個細項指標。總體而言,原住民人權指標,學者專家給予的評價是負面的、退步的。不過在四項的次指標中,學者專家認為:政府做得最差的是原住民自決的問題,其次是經濟社會問題及政治權利問題;做得相對較好的是原住民文化認同。

二、原住民人權的法律保障

  近20年來,政府為確保原住民人權,除依憲法及一般法律保障原住民享有基本的人權外,並以憲法增修條文進一步保障原住民人權,如第四條第一項規定原住民公職人員名額保障,第十條第十項規定:「國家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。」同條第十一項前段規定:「國家應依民族意願,保障原住民族之地位及政治參與,並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助,並促其發展,其辦法另以法律定之。」並據以制定專屬保障原住民人權的法律,給予原住民積極的差別待遇及實質的平等。當然,目前尚有其他法律仍待現在及未來積極推動立法。茲就已公布實施的法律對原住民人權的保障,略述如下(行政院原住民族委員會,2008;林柏年,2006;雅柏甦詠.博伊哲努,2008b):

(一) 行政院原住民族委員會組織條例(1996)
  明定在中央設置原民族行政主關機關,主管全國原住民族事務,並對地方政府執行原住民族事務有指導與監督之責。並明定主任委員、其中兩位府主任委員及族群委員應由原住民擔任,各級職等的行政人員得優先進用具原住民身分者,以保障原住民參與行政,及制定公共政策的權利。

(二) 原住民族教育法(1998)
  明定政府應依原住民之民族意願,建立符合原住民需求的教育體系,保障原住民之民族教育權、學習權、教學權,以發展原住民之民族教育文化,提升教育水準。

(三) 原住民族工作權保障法(2001)
  為促進原住民就業,保障原住民工作權及經濟生活,明定政府機關、公立學校及國營事業機構優先進用原住民的比例原則,輔導原住民設立原住民合作社,加強辦理原住民職業訓練,推展原住民文化產業,並輔導原住民就業及提供就業諮詢服務等。

(四) 原住民身分法(2001)
  以法律認定原住民身分,保障原住民正名權、認同權及其他權益。

(五) 原住民族基本法(2005)
  為保障原住民族基本權利,促進原住民族生存發展,建立共存共層的族群族群關係,特制定本法律。其相關規定,在於闡明並落實保障原住民的身分、自治、教育、語言文化、傳統智慧創作、生物多樣性知識、媒體、工作、居住、土地及海域、自然資源、衛生、福利、國家交流及司法等權利。

(六) 原住民傳統智慧創作保護條例(2007)
  以維護原住民族之傳統智慧創作,包括宗教祭儀、音樂、舞蹈、歌曲、雕刻、編織、圖案、服飾、民俗技藝、或其他文成果等,確保原住民智慧創作專用權(即智慧創作財產權及智慧創作人格權),促進原住民族文化發展。

(七) 財團法人原住民族文化事業基金會設置條例(2008)
  為傳承原住民族文化教育,經營原住民族文化傳播媒體事業,保障原住民媒體近用權、傳播權、發聲權、詮釋權及媒體經營權等。

  政府為了確保原住民人權,建立原住民的人權體系,除公布實施除以上法律外,目前正積極推動立法的法律,尚有原住民族自治法、原住民族土地及海域法、原住民族傳統生物多樣性知識保護條例、原住民族語言發展法等草案等,未來完成立法後,將對原住民人權有進一步的保障。

肆、原住民人權保障的展望

  加強建立並維護原住民人權,是原住民的期待,也是世界的潮流。我國雖在憲法及法規上已明定原住民人權,但仍有許多待改進與強化之處,茲就就犖犖大者,略述如下:

(一)原住民人權的意義、內涵及體系,有待繼續釐清、充實與建構。
(二)原住民對自身應享有的人權,應以積極的態度去瞭解、學習、爭取並實踐。
(三)各級教育機構與各級政府應將原住民族人權法規,應納入法治教育或人權教育實施。
(四)制定或執行相關原住民人權法規的人員,除應依法行政外,並應充實相關知能。
(五)檢討修訂不符原住民人權要求的法規及措施,並積極推動後續立法工作。
(六)培植原住民法律及司法人才,並設立原住民族法庭。
(七)加強原住民人權之學術研究、著作、出版及交流。

伍、結語

  綜觀以上,我國保障原住民人權在法制上與執行上,已奠定良好的基礎,惟從相關調查研究發現仍有落差,在法制上亦有待後續完成立法之法律,以及其他應相繼推動的配套措施,如能逐項落實歸化並執行,必能確實保障並提升原住民之人權。

參考文獻:

-行政院原住民族委員會編印 (2008) 。原住民族法規會編。台北:行政院原住民族委員會。
- 施正鋒、李安妮、朱方盈著 (2005) 。行政院原住民族委員會委託究,各國原住民人權指數之比較研究。台北:翰蘆圖書出版有限公司。
-雅柏甦詠.博伊哲努著 ( 2008a ) 。聯合國原住民族權利宣言與台灣原住民族權利保障。刊於第二期台灣原住民族論叢。台北:台灣原住民教授協會。
-施正鋒 (2008) 。原住民族人權。台北:翰蘆圖書出版有限公司。
-高德義著 (2009) 。解構與重構-原住民族人權與自治。台北:翰蘆圖書出版有限公司。
-楊仁煌 (2009) 。原住民基本法之立法過程 ( 上 ) 。刊於第 39 期人權會訊。臺北:中國人權協會。
-陳士章 (2009) 。建構中的原住民族法律體系-憲法觀點 ( 上 ) 。刊於第 39 期人權會訊。臺北:中國人權協會。
-林修澈著 (2008) 。 2008 台灣原住民人權指標調查報告。台北:中國人權協會。
-劉佩怡著( 2009) 。 2009 台灣原住民人權指標調查報告。台北:中國人權協會。
-林柏年著 (2006) 。台灣原住民族之權利與法制。台北縣:稻香出版社。
-雅柏甦詠.博伊哲努著 (2008b) 。原住民族權的詮釋。東華大學原住民族學院出版。台北:翰蘆圖書出版有限公司。