摘要

　　 自1997年「京都議定書」提出之後，全球暖化、極端氣候和永續發展的概念不時被提起，這場八八水災讓我們見識到臺灣版的「明天過後」。在這種氣候變遷劇烈與急速影響下，我們唯一能夠確定的是，未來的溫度和雨量只會不斷打破最高紀錄。面對這樣的氣候環境，未來我們再也不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，而應該以更具前瞻性長治久安的遠見和願景，來重新改造已破碎的山河。以下謹提出「四不足三風險」共七大課題呼籲全國重視。

依筆者參與政府治水及學術研究經驗歸納，台灣治水的四不足問題包括：

1. 國土監測 基本資料不足
2. 法令法規不完備
3. 現行政府組織架構與運作方式不足以面對全球氣候變遷的挑戰
4. 上位國土規劃未定位

目前急需面對的問題有三：

1. 臺北防洪系統的風險
2. 石門水庫的風險
3. 地盤下陷區的治水策略

　　 面對自然無情，個人必須學習謙卑和改變生活方式；主政者更要有魄力遠見，創新政府角色、積極革新政府組織及公部門思維，以因應變遷與挑戰。政府不該只是因循舊制，更不能為選舉讓政治凌駕專業，政府應該是有遠見的公共規範制定者，而唯有扮演對的角色，政府才能提出有效治理－不但提供持續成長的環境、還能引導建立城市公民新的認同與價值。如此，國家整體方能永續發展。

全文

　　 自1997年「京都議定書」提出之後，全球暖化、極端氣候和永續發展的概念不時被提起，這場八八水災讓我們見識到臺灣版的「明天過後」。在這種氣候變遷劇烈與急速影響下，我們唯一能夠確定的是，未來的溫度和雨量只會不斷打破最高紀錄。面對這樣的氣候環境，未來我們再也不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，而應該以更具前瞻性長治久安的遠見和願景，來重新改造已破碎的山河。以下謹提出「四不足三風險」共七大課題呼籲全國重視。

(一) 國土監測，基本資料不足
　　「有人問，如果莫拉克颱風這場雨下在臺北，結果會如何？」我的看法是，臺北地區的洪水預警系統相當不錯，如果這場超大豪雨真的下在臺北，情況應該不會像南部如此手忙腳亂。但可惜的是，臺北以南地區，就完全沒做洪水預警系統，因為沒有資料。好的預警系統，背後一定要有完整的資料庫，然而過去大家都不重視資料的蒐集，比方說福衛二號衛星天天飛過臺灣的上空，其所收集到的龐大資訊，卻都沒有成為國土規劃的憑據。事實上過往與環境相關的研究、資料彙整，多如牛毛，可惜並未有效利用，例如雖有土石流潛勢圖、淹水潛勢圖等，但這些卻未與都計開發配套思考。因此，儘速建立國土監測資料庫，為從南到北各流域建置完善的洪水預警系統，刻不容緩。

(二) 法令法規不完備
　　面對一雨成災、不雨成旱的極端氣候，不雨時候水資源的回收，大雨時候的滯洪防淹，即成為當前和民生息息相關的課題。然而與其道德勸說人民改變，不如從法令規章的修訂來得徹底有效。

　　 有哪些法令應儘速修訂呢？例如：1.雨水貯留設施建議列入建築規範內，不但有助於防洪，又兼具水資源回收再利用，屋頂、地下室或庭院都可利用作為貯存地點。2.對於大規模的基地開發或山坡地開發，規定必須留設雨水調節池，這些調節水池可作成休閒湖泊，兼具防洪、景觀及生態的功能。3.河川、灌溉溝渠及水路禁止加蓋。4.學校操場、公園、人行道及露天停車場等公共建設，透水率應提高至一定標準以上。5.有淹水潛勢的地區，則可以考慮設置一些防災措施來補救，比方說設置較一般地勢更為凹陷的「滯洪區」，這次八八水災，中科與南科因設有滯洪區而充分發揮了滯洪功能，所以國中小學於災後重建時，可以讓操場的地勢較低，如此便能夠產生蓄水功能。6.此次風災水災已經造成南部地貌的大規模改變，在救災告一段落後，應該進行地質調查，劃分出高度及中度的危險地區，規定高度危險地區休養生息禁止開發，而中度危險地區則可以考慮採低密度的使用方式，例如停車場或公園等設施。

(三) 現行政府組織架構與運作方式不足以面對全球氣候變遷的挑戰
　　災變對民眾之威脅愈來愈嚴重，部會級專業防救災組織的建制，可說是勢在必行。所謂「救災如作戰」，一支臨時編組的雜牌軍，既無令人信服有效指揮的指揮官，又無戰略戰術策略為指導，再加上平時缺乏演練，其戰力可想而知，尤其在面對大自然氣候這種變幻莫測的敵人，非有一支訓練有術的精銳部隊和能幹且鎮定的領導統禦，不足以言與其對抗。因此，為有效因應極端氣候和環境變遷之需求，儘速成立一級部會的「防災與救災總署」，不言可喻。同時，短期內如何對現有的防災體系做一個總檢討，以因應明年的汛期，亦是當務之急。

(四) 上位國土規劃未定位
　　此次災患，亦讓大家進一步認識到國土規劃的重要性，如果上位計畫付之闕如，相關法規又未配合，區域利用當然亂了套。而即便有環境敏感、保護區的使用管制，但未落實執行，開發無章法，加上歷經多次環災已然脆弱的環境，以及越趨明顯的氣候異常，自然使得災變程度加劇。中央、地方沒對話，跨部會協調有問題，防災、救災品質都出問題。國外如澳洲就曾對莫蕊-達令河流域的組織協調聯繫網絡，英國亦有河川流域管理政策網絡，這些他山之石可攻錯，可以作為國內政策擬定時之參考。

　　 國土規劃除劃定開發區域位置、範圍，亦涵括未來區域經濟、產業結構的設計，此亦為之前各界議論行政區劃時，筆者提出必先確立國土規劃架構。同理，目前大家對於就地復建或遷村多有討論，遷村當然難，但若有完善的產業扶植配套，同時確實清楚告知民眾所處環境的風險度與使用管制，自然能讓人民在掌握完整資訊後做出正確選擇。

目前急需面對的問題有三：

1. 臺北防洪系統的風險
　　根據過去對臺北縣的淹水潛勢評估，臺北縣的問題常出現在堤內水患，而非堤外洪災，只要抽水設施無法有效發揮功能，臺灣首善之區，政治、經濟與文化中心的臺北平原將會被洪水淹沒，其對臺灣的影響與衝擊將極嚴重。因此，以二仟億打造的台北防洪系統目前看似固若金湯，但仍需模擬、演習和尋求其他策略，以防範超大洪水來襲。

2. 石門水庫的風險
　　高海拔山區農業及觀光過度開發引發嚴重土石流，是形成災難源頭。臺灣西部主要河川上游地區水土保育不足，鄉村地區欠缺產業發展政策，使土地超限或扭曲利用，河川中下游則長期與水爭地，不只造成環境污染，也將自己置身於災難之中。

　　 石門水庫集水區也有類似情形，其位屬水源敏感區，因無管制開發，造成水庫淤積，庫容目前剩餘容量約2.1億立方米，容量祗剩下三分之二，一年需週轉5次才能滿足供水需求。此外，石門水庫上游巴陵壩於2007年韋帕颱風損毀，榮華壩亦已淤滿，若下一場颱風的規模與莫拉克颱風相似，榮華壩、義興壩都無法攔阻上游泥砂。再者，根據北區水資源局資料，石門水庫溢洪道設計排洩流量11,400cms，1963年葛樂禮颱風5日內降下1,375mm平均降雨量，洩洪量達10,141cms之最高洩洪紀錄，迫近石門水庫洩洪極限，經重新檢討後於1979年增設排洪隧道，排洪能力提升至13,800cms， 2004年艾利颱風4日內降下967mm平均降雨量，洩洪量則已降到8,594cms，為石門水庫歷史第二高紀錄。

　　 莫拉克颱風5日內在台灣南部降下平均總雨量1,988mm，類似的豪雨未來極可能會在台灣北部的石門水庫中出現，在極大降雨、庫容減少和溢洪道瀕臨極限三個因素下，石門水庫的洩洪量很可能超過設計標準。以目前的洩洪速率來看，石門水庫的潰壩風險也相對提高，其對大臺北地區之衝擊，將比八八水災時西南沿海更嚴重，其後果難以想像，因此建議儘速找出解決之道。

3. 地盤下陷區的治水策略
　　西南沿海地盤下陷區此次損失慘重，如果所謂重建只是把堤防修好，未來仍無法讓住民安居樂業。兩年前，筆者與研究團隊完成嘉義沿海地區的總合治水方案。依據總合治水的概念，像雲嘉南地層下陷地區，根本就不必花錢去做堤防或抽水站，因為這些地區地層每年下陷十公分，工程做了只能用個三～五年，可能就陷到海平面以下，導致下雨即淹的情況。如果改變工程思維，在停止超抽地下水後，地層不再下陷，漁塭本身可變成滯洪池，許多地方也可以變成濕地或生態公園，形成鄉間旅遊的景點，整體風貌都會改變，而旅遊等相關產業就會應運而生。政府可以輔導原本養殖產業的農漁民轉業，再去檢視哪些地方還需要蓋一些堤防，予以補足，即可總合解決淹水問題。只可惜在執行上，由於跨足多個部會，協調不易，因此遲未執行。

　　 筆者認為，總合治水方案是目前能徹底改變當地住民環境生活免於淹水惡萬的最適方法。類似方案，也可思考複製到屏東沿海與其他地盤下陷區之災後重建。這些工作都是晚一天做，便讓區域住民多承擔一天風險和苦難。因此，建議應儘早執行之，讓該地區一雨即淹的心頭大患早些解除，並可節省許多社會、人力、物力和經濟的成本。

　　綜合而言，治水，其問題不在工程技術，而在國土規劃。面對未來不可測的氣候災難，國土規劃是最有效根本的防治辦法。國土規劃不單是土地的合理開發、分配和利用，應該是一套涵蓋價值觀念、法令制度、行動實踐以及管理執行的體制，最重要的是整體社會價值觀的扭轉。整體價值思維如果不改變，祗塗近利，祗看這一代的享受，用盡所有資源，不考慮留給後代子孫好山好水，那麼國土復育不可能達成，永續發展永遠只是無意義的專有名詞，不會有具體落實的真正行動。

　　 相對於全球平均50%的人口住在都市地區，臺灣卻有高達近80%的人口住在都市地區，其中大約90%的人居住在西部海岸平原，這對都市周邊地區的生態系統服務造成嚴重耗損。北臺灣（桃園到基隆）從 1971年到2006年地表覆蓋，共有648平方公里，大約是2.3個臺北市大小的農林用地，因都會區向外展延而變成建地，三十年間環境因人為因素而變遷劇烈。

　　 再加上氣候持續極端改變，傳統的治水思維早已過時不敷所需。由於過去大家對山區及河川的了解不夠多，因此很難估算出兩千豪米的雨量會帶來怎樣的災難，然而，可以肯定的是，堤防只能保護下游河川，卻對身在降雨區的上游毫無幫助，這也代表了，防洪的工程手段有其一定的限制，是時候要採用更能斧底抽薪的解決辦法了，而我認為最佳因應對策就是總合治水。

　　 氣候變遷不是一個簡單的問題在等一個簡單的答案。一個永續發展的氣候變遷治水因應策略，不僅需要好的科學研究與良好的溝通，還需要值得信任的科學、明確的政策、有創意的商機和公眾參與。在國外，以荷蘭為例，身為氣候變遷受災國，其政府就針對水資源管理之衝擊進行探討，並以國土規劃角度規劃各種配套措施，與公眾討論共七千多小時，結果發展出一套具長遠眼光的永續發展國土規劃與治水策略，啟動國家水綱領計畫。這個策略因為有民眾充分的參與溝通，因而形成全民共識，之後即可有效的執行。這種由政府、專家和民眾在公共領域上充分討論公共政策以形塑共識的模式，值得我們學習。

　　 時代在變，環境也在變。不管是政治組織、法令，甚或人民的生活習慣與思維，也應該跟著改變。全球暖化氣候變遷之後，過去一百年不曾發生的事，並不表示未來不會發生，過去的經驗也不管用了。可悲的是，我們經常以過往的認知和經驗，來處理和反應未來所遭遇的事件，面對全球氣候變遷，如果我們再不改變思維和作法，必將無法因應大環境的災變。面對自然的無情，在個人必須學習謙卑和改變生活方式；在主政者更要有魄力之遠見，創新政府角色、積極革新政府組織及公部門思維，以因應變遷與挑戰。政府不該只是因循舊制，更不能為選舉讓政治凌駕專業，政府應該是有遠見的公共規範制定者，而唯有扮演對的角色，政府才能提出有效治理－不但提供持續成長的環境、還能引導建立城市公民新的認同與價值。如此，國家整體方能永續發展。