中科環評的蝴蝶效應

中央研究院法律學研究所 研究員 李建良

壹、引言

  中科環評,台灣環境行政的反面示範,憲政法治沈淪的代名詞。

  中科,指的是中部科學工業園區第三期發展區開發計畫(中科三期),環評,則是環保署依環境影響評估法(環評法)作成的審查結論。

  一般民眾或許不太清楚這當中複雜的法律問題,但人盡皆知這是一樁政府帶頭違法、公然污辱法院的憲政事件。行政法院撤銷了中科環評的審查結論,在欠缺合法環評的情況下,中科三期照理應該停止施工,重作環評,擺在民眾眼前的卻是一意孤行的加速動工,外加登報詆毀行政法院。原本相當單純的「無環評、無許可、無開發」的法律原意,硬是被政府操弄扭曲成「無環評、有許可、照樣開發」的枉法景象。行政視司法為無物,除了揭露執政團隊蔑視法治的惡質劣根外,立即而明顯的負面效應是,司法救濟不再是法治行政的基石,行政機關未必需要遵守行政法院裁判,甚至還可以斷章取義、竄解法意、自我表述。緊接而來的連鎖反應是,主政者大可放手用「贏者全拿」的政治邏輯取代「依法行政」的法律思維,創造出脫法行政的操作模式,炮製法律為政治所用的無限空間。目下台灣的整個政府體制與權力結構大抵已朝行政傾斜,司法恐怕只是聊備一格,用來妝點門面的法治樣版。

貳、中科環評判決的強制執行問題

  回到法律專業基本面,中科環評一案讓人驚覺到,撤銷判決竟然也需要強制執行,而現行法制的因應之道顯然不足。行政訴訟法第8編「強制執行」第304條關於撤銷判決的規定是這樣寫的:「撤銷判決確定者,關係機關應即為實現判決內容之必要處置。」顯然,這不是由「行政法院」為執行機關的強制執行規定,而只是責令關係機關應為實現判決內容之必要處置。關係機關若不採取實現判決內容之必要處置,行政訴訟法並無進一步強制執行之規定。

  對行政訴訟稍有瞭解的人都知道,撤銷判決乃是一種「形成判決」,判決一經作成,即可直接形成法律關係變動的效果,「判決」本身並無需要執行的問題。換言之,違法行政處分一經法院撤銷後,無待執行,即直接回復到「無違法行政處分」的狀態,聲請強制執行遭行政法院駁回,乃預料之事(台北高等行政法院99執39號裁定)。

  在一個法治先進、成熟且健全的國家,違法行政處分經法院撤銷後,行政機關通常會「主動、立即」的停止該違法行政處分之執行,同時為回復合法狀態之措施,因此撤銷判決無執行機制,影響不大。「萬一」行政機關不遵守行政法院的判決而繼續執行違法的行政處分,或者不為回復原狀的必要處置時,人民尚可提起不作為訴訟或違法結果除去請求訴訟(給付訴訟),於獲得行政法院勝訴確定判決(給付判決)後,再據以強制執行。但是這種行政處分違法結果除去請求的給付訴訟,在法治國家中通常也只是備而不用。

  上述法治國家的常規正軌到了法治後進國家,全都走了樣、變了形!就以中科環評來說,於行政法院撤銷判決確定時,即等於環保署未曾作過審查結論一般,中科三期就是一個沒有通過環評檢驗的違法開發案,理應立即停工。但環保署、國科會及開發單位想方設法的卻是「就地合法」,而不是終止違法行為或除去違法的狀態。正向、樂觀的期待是,中科環評或許可以引動修法的契機,思考現行訴訟強執制度有無修改的必要,進而創設出台灣獨有的撤銷判決執行制度;消極、悲觀的預測是,中科環評將產生滑坡效應,不但使環評制度成為一種擺設,做做樣子,連帶的也讓行政訴訟制度形同虛設,人民耗時費力、殫精竭慮尋求司法救濟的結果是,白忙一場!

叁、中科環評與開發許可之關係

  在法治落後的台灣,環評審查結論的撤銷判決無法直接發生阻斷中科違法施工的效力,無奈的人民只能重啟司法戰線,直搗開發現場。法律的論述邏輯是:依環評法第14條規定,以環評審查結論為基礎的所有開發許可「無效」,已施作、動工中的開發行為因欠缺開發許可之基礎而構成違法,也就是目前的中科三期開發案是「違章建築」、「非法施工」,可以訴請行政法院作成命開發單位停工及回復原狀的給付判決。不過,這項論斷必須先正確認知「開發許可」,由此乃又帶出另一個現行法制與實務上的大問題――在法制層面上,「開發許可」概念意涵為何?於具體個案中,開發許可到底是什麼?又有哪些?

  既然談的是環評法第14條的「開發許可」,索解這個概念的意涵,就不能不先從環評法的規範脈絡及條文體系著手。環評法第14條本身並未使用「開發許可」四字,而是「不得為開發行為之許可」,環評法中完整出現「開發許可」四字者,只有在第16條之1,其餘多半是「開發單位申請許可開發行為時」(環評法§ 7 I)、「主管機關應函請目的事業主管機關駁回開發行為許可之申請」(環評法§ 13-1 I)。因此,所謂的「開發許可」並不是單一的專有概念,而是「開發行為」之「許可」的泛稱,重點在「開發行為」,而不是「許可」。再查環評法有關「開發行為」之定義及規定,主要有兩處:一是第4條第1款的專有名詞定義:「開發行為:指依第五條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」另一是第5條第1項所列各款對環境有重大影響之虞的開發行為,例如:工廠之設立及工業區之開發;道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發;土石採取及探礦、採礦等,不一而足。單從上述規定以觀,實在無法拼湊出開發許可的完整圖像,要精確掌握「開發許可」此一高度不確定的法律概念,委實不易。

  環評法的規範不周,我們可以批評,這是立法的拙劣粗糙,但也可以說,這根本不是環評法的規範重點及任務所在。退萬步看,把視野放大,可知環評法在某種意義上是「各目的事業法」適用的前提法,也就是在與各種開發行為有關的專業行政法律之外,立法者基於環境保護之目的,額外特設的開發門檻及篩選機制。因此,環評法無法也毋庸窮盡明定各種開發行為的許可,而只需要考量與環境保護有關之問題,從而構成啟動各種專業許可程序的前置性樞紐。明乎此理,當知凡與具體開發行為有關之任何許可、核准、同意、證照等行政處分,皆屬環評法所稱之「開發許可」,至於用語為何,應非所問。循此思路,中科三期的「開發許可」為何,當然不是去檢索法規,看看有無「開發許可」之字句或規定,而應從科學工業園區設置相關法規下手,名稱為「科學工業園區設置管理條例」(下稱園區設置管理條例)的法律,便是探查的首要入徑。

  翻查這部法律,發現當中並沒有「主管機關」的規定,反倒可以看到「各該事業主管機關」、「主管教育行政機關」、「貿易主管機關」等字眼。對照之下,國科會能否夠得上所謂的「目的事業主管機關」,恐怕已是一大問題。

  再就開發行為來說,科學工業園區的設置,係由國科會選擇適當地點,報請行政院核定設置(園區設置管理條例§ 1)。這裡所指的「行政院核定」,顯非環評法所稱目的事業主管機關就開發行為之「許可」(行政院當然不會是「目的事業」主管機關),而是一種「政府政策」核定事項,不具行政處分之性質,不屬於環評法第5條應實施環評之開發行為,但應依環評法第26條實施政策環評(參照政府政策環境影響評估作業辦法§2)。至於如整地、施工、建築、設廠、操作、廢物處理等具體的開發行為,本條例並無任何許可或核准之規定,自當歸由各專業法律規範,如區域計畫法、建築法、水土保持法、水污染防治法、空氣污染防治法、廢棄物清理法等,而依上開規定所核發之建造執照、雜項執照、空操許可、排放許可等,皆屬開發行為之許可。

  國科會既無專業,亦乏權限,照理不該是中科三期各種具體開發行為的目的事業主管機關。但從園區管理條例未設主管機關,卻散見各該事業主管機關之規定,甚至還有稅捐、海關、郵電業務、電力、給水、金融、警察及消防、土地行政等各該事業主管機關應在園區設立分支單位,並接受園區管理局(開發單位!)指導、監督的規定(園區設置管理條例§8),可以清楚地看出,園區設置管理條例根本就是為政府當局量身訂作的一部「政府開發行為施行法」,所謂的「科學工業園區設置」,說穿了,就是由行政院領銜當綱的國家型開發計畫,透過這部法律的整合,國科會與園區管理局上承行政院之命,當然是「強力推動」,而各目的事業主管機關自然也只能「全力配合」。面對這種由執政班子組成的「開發巨獸」,能與之抗衡節制的法律利器,大概只剩下環評制度了。問題是,環保署身為「開發團隊」的一員,爭功諉過猶恐不及,如何期待其脫隊離群,倒持干戈護衛環境?環保署長甘為執政班子的馬前卒,也就不足為奇了!

肆、後記

  平心直說,所謂的「園區設置管理條例」(還有其他的同名專法)其實是一種「開發政策法」,旨在以「包裝立法」方式,突破(架空)現有行政管制的法律框限,進而營構出一塊政策導向的特殊「法外之地」。如果看出這個門道,當然也就不會略過另一個範圍更大、涵蓋更廣的「政策法案」―ECFA。這項今上當前的首選要務,可說是一樁「國際型開發計畫」,它要突破、架空的,當然不會只是法律,刻正進行的是憲法破棄、國格毀失的大工程,與之相比,中科三期還真的只是小case。

  濡筆至此,很難不聯想到八百多年前,也就是1138年的「宋金和議」。金使進入宋境之前,先遣人告知金國詔書到達杭州時,宋帝趙構要脫下皇袍改穿臣服,跪受金國詔命,與金使以對等地位相待。消息傳開後,舉國譁然。趙構竟說這是「屈己就和」,但又害怕會激成民變,最後只好藉口居喪,由宰相代向金使跪接詔書,偷偷摸摸地矇混過關。結果呢?金國背盟,舉兵侵宋。八百餘年過去了,奴性未改、醜態依舊。反思既往,以史為鏡,ECFA的後果,不忍卒想!

  根據筆者的觀察,台灣正處在「憲法消逝,行政法不存」的憲政危機中,眾人渾然未覺,尚可理解,專業的法律人卻不能裝聾作啞、推說不知。但除少數心以謂危者外,不是事不關己、袖手旁觀,就是爭先恐後、幫襯唯恐不及,以古鑑今,能不令人感慨繫之!

  歷史是不斷發展演進的過程,任何歷史變化,尤其是消極的、下降的、走向沒落、沈淪的,一般都是逐步的、緩慢的、行進於不知不覺之中。時代的大災難,多半是在人們毫無思想準備的情況之下,突然降臨。天災還可以事先防範,但是人禍,特別是大權在握的人胡作非為,人民泰半毫不知情,災難將至,全無準備,一朝驚覺,人事已非……

  據說,一隻蝴蝶拍動一下翅膀會在美國德州引起龍捲風!

  一個法治環節的鬆脫,難保不會讓已經建立的法治國體一觸即潰,像雪崩似的轟然倒塌,立馬應驗了老毛治國的一句名言:「冰箱」都已經準備好了!