壹、 前言

　　　「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴」、「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟」分別為1985年制定之台灣教師法(下稱教師法)第29條第1項及第33條所明定。本文旨在簡介台灣教師申訴制度之實務運作，以及因教師權利救濟多元途徑所生之變革方向，以供與會者作為瞭解台灣教師申訴制度之参考。

貳、台灣教師申訴制度之法制發展

一、台灣教師申訴制度之緣起

　　 1980年代全國教育會為維護教師權利，依該會章程規定，於1988年3月1日成立「仲裁委員會」，受理教師申訴案件，首創教育人員行政救濟之先例 。然該會屬民間團體，所設仲裁委員會欠缺法律授權，仲裁決定對學校、行政機關無任何法律上實質拘束力，充其量僅為公益活動，其仲裁決定對學校、行政機關至多僅生建議之效果，事實上功能受到極大之限制，因此成效有限。教育部有鑑於全國教育會所設仲裁委員會，處理教師申訴案件，無法有效解決教師權益保障問題。且1995年8月9日教師法公佈施行前，公立國民小學教師採派任制，國民中學以上教師採聘任制，派任制之教師被認為屬公務人員而受「特別權利關係」理論之束縛，在爭訟救濟上受到非常大的限制，至於聘任制之教師則雖得本於聘約依民事訴訟途徑請求救濟，但就聘約以外之事項（例如：申誡、記過、工作管理事項等），實務上仍基於特別權利關係理論，認為不得提起爭訟，致教師權益之救濟管道並不完整。故本於「有權利即有救濟」之法理，遂於1991年2月8日以台（80）參字第07004號函頒訂「教師申訴評議委員會暫行設置要點」，針對教師職務上的身分提供內部行政救濟管道，開始施行教師申訴制度。惟當時以暫行設置要點之行政規則作為設置依據，仍然欠缺法律依據或授權，且相關法制規定亦未臻完備，又依當時暫行設置要點之規定，評議決定僅屬建議性質，不具實質拘束力，因此，執行效果不彰，而教師因糾紛未獲疏解，乃藉由其他管道陳情或向民意機關檢舉，致使校園和諧無法維持，教師申訴制度建立之目的無法有效達成。

　　 隨者校園民主意識抬頭，完整建立教師權益救濟制度之法令制度已為必要，因此於1995年8月9日公布施行之教師法中，明訂教師之權益義務，以保障教師工作與生活，提昇教師專業地位。其中第9章「申訴及訴訟」專章（教師法第29條至第33條）明訂「教師對於主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」並授權教育部訂定「教師申訴評議委員會組織及評議準則」（下稱評議準則）教師申訴制度自此始正式取得法源基礎，而據以施行。

二、教師申訴制度建構之立法目的

　　 教師申訴乃係在於訴願制度、司法救濟途徑之外，為教師特別另闢一專屬於教師之法定行政救濟途徑，避免教師與學校間發生爭議時投訴無門，提供行政當局與教師間一個溝通管道，減少彼此間的衝突，以維護校園和諧，希教師申評會能扮演和事佬的角色，其主要法制建構之目的如下 ： 1. 維護教師之權益：透過申訴決定撤銷主管教育行政機關或學校對於教師個人權益事項違法或不當侵害之措施，以保障教師權益。
2. 確保學校或主管教育行政機關行政措施之合法與妥當性。
3. 統一學校或主管教育行政機關之行政步調、作法、措施。
4. 減少教師不滿情緒，激勵教師工作士氣，增進組織溝通，減少衝突發生，促進校園和諧。
5. 減少法院之負擔。

三、現行法制規定

　　 教師法於第9章就教師申訴制度設有專章規定，分述如下：

1. 申訴範圍：第29條第1項規定：「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」

2. 申評會之組成：第29條第2項前段規定：「教師申訴評議委員會之組成應包含該地區教師組織或分會代表及教育學者，且未兼行政教師不得少於總額的三分之二，但有關委員本校之申訴案件，於調查及訴訟期間，該委員應予迴避。」

3. 授權訂定法規命令：第29條第2項後段規定：「其組織及評議準則由教育部定之。」

4. 申評會之組織層級：第30條規定：「教師申訴評議委員會之分級如下：一　專科以上學校分學校及中央兩級。二　高級中等以下學校分縣 (市) 、省 (市)及中央三級。」

5. 申訴之審級：第31條規定：「教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。教師不服申訴決定者，得提起再申訴。學校及主管教育行政機關不服申訴決定者亦同。」

6. 評議決定之效力：第32條前段規定：「申訴案件經評議確定者，主管教育行政機關應確實執行。」

7. 評議書之送達：第32條後段規定：「評議書應同時寄達當事人、主管機關及該地區教師組織。」

8. 教師申訴與其他法定救濟程序之關係：第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」

　　 再者，教育部於1996年8月14日發布教師申訴評議委員會組織及評議準則(下稱評議準則)全文計38條，歷經3次修正，最近一次修正於2006年4月18日修正，目前條文共計35條(参見附錄)，主要內容包含總則、組織、管轄、申訴之提起、申訴評議、評議決定、附則等作為建構教師申訴制度之主要規範。

四、實務運作現況分析

1.申訴之標的

　　 教師法第29條第1項及教師申訴評議委員會組織及評議準則第3條規定：「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」其要件如下:

(1)學校或主管教育行政機關所為

　　 學校係指各級公私立學校而言，至於主管教育行政機關在中央係指教育部並無疑義，然在地方政府之主管教育行政機關究係指各縣市（直轄市）政府抑或各縣市（直轄市）政府教育局則有爭議，目前實務上則區分為直轄市政府或縣市政府而有不同認定，實務上認為在直轄市政府係指直轄市政府所屬教育局，在縣市政府係指各縣市政府本身，然將地方之主管教育行政機關，直接以直轄市、縣市政府為區分標準本文認為恐有不妥，理應視各該地方政府之組織自治條例中對於教育局組織架構之規定分別認定，若將之設計為地方政府所屬之一級獨立機關，則此時地方主管教育行政機關自然係指地方政府教育局而言，目前臺北市、高雄市政府教育局即屬之，反之若將之設計為地方政府內部單位，則主管教育行政機關即係指地方政府本身而言，目前大部分之縣市政府即屬之。

(2)有關教師個人之措施

　　 至於「措施」就文義而言，應包含具體與抽象的各種態樣行政行為，然因法明文規定該措施需有關教師個人權益，因此，有關於行政命令、規則等抽象之行政行為則不屬之，實務上對此類案件，亦以不受理方式處理之。其次該措施必須對外發生效力，致教師個人之法定教師權益產生取得、尚失、變更等效果。準此，對於尚未發生對外效力之機關學校「內部行為」如機關學校之內部簽呈、會議決議等或是欠缺法律效果的「觀念通知」如單純事實闡述、通知、說明理由等等行政行為，均非屬措施範圍，若教師對此提起教師申訴，教師申評會應給予不受理之評議決定。此外，由於教師申訴適用之範圍包括各級公、私立學校，因此，措施不必需具有公權力要素存在。

(3)屬法定教師權益範疇

　　 教師申訴制度係為保障法定教師權益而設，因此，必須教師法保障之教師權益受有損害，始得提起教師申訴，準此，教師申訴評議準則第20條第3款規定：「申訴有下列各款情形之一者，應為不受理之評議決定：…三、非屬教師權益事項。」最高行政法院就此一部份亦曾於94年判字第307號判決認為此之教師權益，係指教師依法接受學校聘任後依教師法第16條 規定所享有之教師權利。

2.申訴人

　　 依教師法第3條規定：「本法於公立及已立案之私立學校編制內，按月支給待遇，並依法取得教師資格之專任教師適用之。」另同法第35條之1第1項規定：「前條第三項之護理教師，其解職、申訴、進修、待遇、福利、資遣事項，準用教師相關法令規定。」同法第36條第1項規定：「本法各相關條文之規定，於公立幼稚園及已完成財團法人登記之私立幼稚園專任教師準用之。」是以，各級公立及已立案私立學校、公立幼稚園及已完成財團法人登記之私立幼稚園之專任教師及各級學校專業、技術科目教師及擔任軍訓護理課程之護理教師，均得適用教師法第29條以下有關教師申訴之規定。

　　 然實務上教育部為因應社會潮流發展，以及其他類似人員欠缺救濟機制，故對於教師申訴制度之適用主體除上開教師法所明訂之各級公、私立學校專任教師外，對於學校組成人員中之部分人員，亦以其他法令多有準用、比照之規定，而有擴大之趨勢。如：中小學兼任及代理代課老師有關其個人待遇及解聘之措施（中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第7條第4款）、專科學校專業及技術教師（專科學校專業及技術教師遴聘辦法第11條）、大學專業技術人員（大學聘任專業技術人員擔任教學辦法第10條）、大學研究人員（大學研究人員聘任辦法第10條）、各級學校校長（教師法第36條之1、公立高級中等以下學校校長成績考核辦法第18條）、海外台灣學校具我國國籍之專任教師有關解聘、停聘、不續聘之措施（海外台灣學校設立及輔導辦法第18條第5項）、實習教師有關其個人待遇及解聘之措施（教育部1988年3月18日台申字第87024560號函比照中小學兼任及代理代課教師）、試用教師有關其個人待遇及解聘之措施（教育部1988年3月18日台申字第87024560號函比照中小學兼任及代理代課教師）。

3. 教師申訴評議委員會之組成

　　 依教師法第29條第2項及申訴評議準則第5條第1項、第8條第1、2項規定：「教師申訴評議委員會之組成應包含該地區教師組織或分會代表及教育學者，且未兼行政教師不得少於總額的三分之二，但有關委員本校之申訴案件，於調查及訴訟期間，該委員應予迴避；其組織及評議準則由教育部定之。」、「各級主管機關申評會置委員十五人至二十一人，均為無給職，任期二年，由機關首長遴聘教師、教育學者、該地區教師組織或分會代表、主管機關代表、社會公正人士擔任，其中未兼行政職務之教師不得少於委員總額三分之二；任一性別委員應占委員總數三分之一以上。」、「專科學校申評會之組成、主席產生方式及委員任期之規定，由各校擬訂，經校務會議通過後，報中央主管機關核定。前項申評會之組成應包含教育學者、該地區教師組織或分會代表、學校代表及社會公正人士，其中未兼行政職務之教師不得少於委員總額三分之二；任一性別委員應占委員總數三分之一以上。」是以，教師申評會原則上至少應包含「教師」、「教育學者」、「該地區教師組織或分會代表」三類人員，而各級主管機關申評會除上開三類人員外尚須包括「主管機關代表」、「社會公正人士」二類人員，專科學校教師申評會除上開三類人員外尚須包括「學校代表」及「社會公正人士」二類人員。

4.申訴的程序

(1)申訴之提起

　　 申訴之提起應於收受或知悉措施之次日起三十日內以書面為之；再申訴應於申訴評議書達到之次日起三十日內以書面為之。申訴應具申訴書，載明下列事項，由申訴人署名，並應檢附原措施文書、有關之文件及證據：一、申訴人姓名、出生年月日、身分證明文件號碼、服務學校及職稱、住居所、電話。二、有代理人或代表人者，其姓名、出生年月日、身分證明文件號碼、住居所、電話。三、原措施之學校或主管教育行政機關。四、收受或知悉措施之年月日、申訴之事實及理由。五、希望獲得之具體補救。六、提起申訴之年月日。七、受理申訴之學校或主管機關申評會。八、載明就本申訴事件有無提起訴願、訴訟。再申訴時，應另檢附原申訴書、原申訴評議書，並敘明其受送達之時間及方式。評議準則第11條第1項及第12條分別訂有明文。

　　 有關申訴期間之計算依前揭評議準則第11條第1項規定應於收受或知悉措施之次日起30日內為之，惟可否扣除在途期間，教師法或評議準則並無規定，中央教師申評會目前實務作法係類推訴願法第16條及訴願扣除在途期間辦法之相關規定辦理，就落實教師權益之保障及教師申訴性質上等同於訴願而言，本文贊同實務作法。至於教師申訴是否採取一般救濟法規之「到達主義」，以受理教師申訴機關「收受」申訴書為準，目前中央教師申評會實務上作法係以「若當事人以郵局掛號郵寄方式，以交寄郵局之郵戳為準；以其他方式或申訴人親送者，則以到達受理教師申訴機關為準。」係兼採行政程序法第49條 之「發出主義」及訴願法第14條第3項 「到達主義」之精神。此外，若因不可抗力遲誤申訴期間或若原措施屬行政處分類型，原處分機關（學校）未教示救濟期間或教示錯誤，或誤向無管轄權之其他機關提起申訴，目前中央教師申評會實務作法分別比照行政程序法第50條 、98條 及訴願法第14條第4項、第61條之規定辦理。

(2)申訴二級制管轄設計

　　 依評議準則第9條規定，教師申訴之審級分為申訴、再申訴二級制，不服申訴評議決定得向上級申評會提起再申訴，但中央教師申評會之申訴評議決定視為再申訴決定。至於其管轄權之設計則採行較為複雜之制度設計方式，如在高級中等以下學校之措施部分，其申訴、再申訴之管轄權可能分別為縣市政府教師申評會、直轄市（省）教師申評會、中央教師申評會三者，並因學校之不同可能由縣市政府教師申評會、省教師申評會；或直轄市教師申評會、中央教師申評會二個審級分別管轄。另在專科以上學校之措施部分，則分為學校教師申評會、中央教師申評會二審級管轄。

　　 依申訴標的（即原措施）究為學校或主管教育行政機關所為作為區分基準，可分為下列六種情形：

（a） 專科以上學校之措施：採學校教師申評會、中央教師申評會二級二審。

（b） 非國立之高級中等以下學校之措施：則採縣（市）教師申評會、省（直轄市）教師申評會或直轄市教師申評會、中央教師申評會二級二審。

（c） 縣（市）主管教育行政機關之措施：採縣（市）教師申評會、省（直轄市）教師申評會二級二審。

（d） 省（直轄市）主管教育行政機關之措施：採省（直轄市）教師申評會、中央教師申評會二級二審 。

（e） 中央主管教育行政機關（即指教育部）之措施：採中央教師申評會一級一審 。

（f） 國立高級中等以下學校之措施 ：採中央教師申評會一級一審。

(3)審議之程序

　　 教師申訴事件之審議程序包括請原措施學校機關提出說明、評議前委員之先行審查、委員會議之舉行、書面審理、當事人或利害關係人之到場說明、事實及證據之調查、評議記錄、當事人或利害關係人之閱覽卷宗、委員迴避、停止評議、合併評議、合併決定、申訴撤回等等事項，在評議準則第五章、第六章分別訂有明文，然其中有部分程序在實務執行上多有困擾，本文將對其中涉有爭議之部分分析如下：依評議準則第17條規定，申評會委員會議以不公開為原則，另得依職權或申請邀請當事人、利害關係人、專家學者到場說明，至於是否准許當事人等人到場說明申評會有完全決定之裁量權，惟申評會在作出決定時宜衡量各種客觀情狀衡酌處理，不得有裁量濫用之情形，自不待言。此外，依評議準則第17條第2項規定：「申訴人、原措施之學校或主管教育行政機關申請於委員會議評議時到場說明者，經委員會議決議同意後，應指定時間地點通知其到場說明。」因此，當事人等到場說明時，必須在「委員會議評議時」，亦即必係由「全體出席委員」聽取陳述意見，以中央教師申評會為例，由於到場陳述意見之案件並不多見，因此，於評議會議時由全體出席委員聽取意見，尚不致影響審議程序，惟若到場案件增多，若仍一律於審議會議由全體出席委員聽取意見，恐將造成審議程序延宕且浪費資源，不符程序經濟原則，宜類推適用訴願法第64條 規定，允許部分委員會聽取意見後向委員會提出報告，以增加程序運作之彈性及效率，並於日後修法時予以明訂。

(4)評議決定及執行

　　 有關評議決定之種類、評議決定決議方式、評議書應記載之事項、評議書之送達、評議決定之效力等事項，評議準則於第六章、第七章分別有相關規定，然其中有部分規定在實務執行上多有困擾，本文將對其中涉有爭議之部分分析如下。

(a )評議決定之決議

　　 依評議準則第25條第1項、第2項規定：「申評會委員應親自出席委員會議，經委員二分之一以上出席，始得開議；評議決定應經出席委員三分之二以上之同意行之；其他事項之決議以出席委員過半數之同意行之。委員會議為前項決議時，迴避之委員不計入出席委員人數。」準此，評議決定應有委員二分之一以上出席，出席委員（迴避委員不計入人數）三分之二以上同意決議之。

　　 評議準則此一規定，雖可確保評議決定之作成係本於出席審議委員三分之二以上之絕大多數委員之共識，然在實務運作上，對於爭議性較大之案件，往往造成委員間無法形成大多數共識時，案件多次審議表決仍無結果，致案件延宕多時遲遲無法作成評議決定，當事人爭議之法律關係因此而遲遲無法確定，耗費行政資源，且對於申訴人毋寧是另一種折磨，反而不利教師權益之保障，因此，此一評議決定需絕對多數決之規定，本文認為實有檢討之必要。

(b )評議書應記載事項

　　 評議決定書應載明之事項於評議準則第28條有明文規定，惟其中評議書僅由申評會主席署名及救濟教示條款之載明方式，本文認為有檢討之空間。有關「申評會主席署名」部分，不同於訴願決定書「除載明機關首長外，並應列入訴願會主任委員及參與議決之委員姓名」。然公開參與評議決定委員之姓名是否即會影響評議決定之客觀公正，不無疑義。本文認為，參與表決委員名單之公開，除可促使委員出席參與評議外，亦可讓參與表決之委員對其所作出之評議決定表示負責，可促使委員審慎為之，對於提升審議品質必有所助益，此外，因評議決定係採不記名秘密投票方式為之，雖然公開參與表決之委員名單，外界仍無法得知個別委員之決定為何，應無影響評議決定公正性，準此，本文認為應修法採與訴願法相同之作法將參與表決之委員姓名一併列明為宜。

(5 )評議決定之效力與執行

　　 教師法第32條前段及評議準則第32條規定：「申訴案件經評議確定者，主管教育行政機關應確實執行。」、「評議決定確定後，學校或主管教育行政機關應依評議決定執行，主管機關並應依法監督其確實執行。」準此，評議書確定之後主管機關應監督學校或主管教育行政機關確實執行。惟如何確保原措施學校或主管教育行政機關遵照評議決定意旨執行，在實務執行上卻有若干困擾，教師法或評議準則並無確保評議決定執行之相關規定，評議決定之落實只能透過行政協調、行政監督手段為之，惟此種方式，在極少數案件的實效性不免有所差異，無法發揮效果。

参、現行教師權利救濟多元途徑所生之問題

一、概述

　　 依教師法第29條第1項及第33條的文意解釋及實務運作，教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，至少有以下三種可能的救濟途徑：

1. 經由申訴程序而提起訴願(相當於大陸地區之「行政復議」)及行政訴訟，或提起各種訴訟：教師向各級教師申訴評議委員會提出申訴、再申訴，不服申訴、再申訴決定者，若主管教育行政機關或學校有關其個人之措施係構成行政處分之情形，尚可將教師之申訴視為訴願之（任意）先行程序，於經訴願程序後提起行政訴訟。若主管教育行政機關或學校有關其個人之措施未構成行政處分者，教師尚得視不利措施之法律性質，分別向普通法院或行政法院提起各種訴訟之可能。

2. 經由申訴程序而直接提起各種訴訟：教師向各級教師申訴評議委員會提出申訴、再申訴，不服申訴、再申訴決定者，教師亦得視不利措施之法律性質，分別向普通法院或行政法院提起各種訴訟。縱令主管教育行政機關或學校有關其個人之措施係構成行政處分之情形，亦可將教師之申訴視為取代訴願之程序，直接提起行政訴訟。

3. 教師不願申訴，亦得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟：若主管教育行政機關或學校有關其個人之措施係構成行政處分者，教師亦得不經申訴程序直接提起訴願及行政訴訟。若非行政處分者，教師亦有視不利措施之法律性質，不經申訴程序，分別向普通法院或行政法院提起各種訴訟之可能。

　　 至於教師之申訴與訴願程序究屬擇一關係，至少在主管教育行政機關或學校對教師之不利措施係構成行政處分(相當於大陸地區之「具體行政行為」)時，兩者之功能可相互替代，抑或將教師申訴程序視為訴願的先行程序，教師法第33條既刻意模糊其意，兩種解釋也就「並行不悖」。惟目前行政法院實務上係將教師之提起申訴視為取代訴願程序，惟兩者間係擇一關係(参見最高行政法院98年7 月份第1次庭長法官聯席會議決議) 。

二、教師之申訴程序與訴願程序擇一關係在實務上衍生之問題

　　 依訴願法第1條第1項但書之規定，不排除其他法律得以特別程序來取代訴願程序，諸如公務人員保障法第25條以下的復審程序；除律師、民間公證人以外之各種專門職業人員之懲戒程序 ；政府採購爭議審議判斷程序(參見政府採購法第83條)；犯罪被害人聲請補償之審議決定(參見犯罪被害人保護法第19條)。至於其他法律之特別程序與訴願程序係擇一關係者，似僅有教師法第33條一例而已，惟由於教師法第33條之規範意旨使然，所謂「擇一關係」亦無法予以貫徹，依目前行政院訴願審議委員會實務作法可以得知：教師申訴與訴願兩者屬於任意選擇、部分重疊、又可取代、又可併行，故原措施屬行政處分者，可能因當事人選擇之不同，甚或不同申訴管轄機關作法之不同，而有諸多不同之救濟程序，制度上程序之複雜性，在其他行政救濟法制上實屬罕見。按實務上依教師法33條條文規定以單純之文義採最寬之解釋，依現行教師申訴法令管轄權所採行之「三級二審」制為基礎，原措施若屬行政處分者，採行之行政救濟程序可能有23種之多 。亦即當（再）申訴人不服（再）申訴決定，而直接提起行政訴訟，（再）申訴決定既被視為訴願決定；反之，當（再）申訴人不服（再）申訴決定，而提起訴願時，（再）申訴決定自非訴願決定，但訴願審議委員會仍得視其為行政處分而予以撤銷之。形成（再）申訴決定性質為何，妾身不明，救濟程序不一的現象。

肆、教師申訴制度之變革方向

一、概說

　　 參酌其他相關法制之精神，如何釐清教師申訴程序與訴願程序之關聯，理論上可以有以下兩種改革方向的思考：一是仿效公務人員保障法中復審及申訴制度分流設計之精神，將教師申訴制度與訴願制度「各有所司」，凡是主管教育行政機關或學校對教師之不利措施係構成行政處分者，即一律循訴願程序救濟之，未構成行政處分者，則循教師申訴程序或視不利措施之法律性質，不經申訴程序，分別向普通法院或行政法院提起各種訴訟；二是如同其他各種法規以特別程序取代訴願程序之精神，無論主管教育行政機關或學校對教師之不利措施是否構成行政處分，一律循教師申訴程序或視不利措施之法律性質，不經申訴程序，分別向普通法院或行政法院提起各種訴訟。

二、 教師申訴制度之改革方向—教師申訴制度與訴願制度之分流

　　就教育部曾提出的教師法修正草案(2007年)而言，其顯然採取教師申訴制度與訴願制度「各有所司」的改革方向。教師法修正草案第46條第1項規定：「教師對主管機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損害其權益者，得依本法提起申訴」，第2項則進一步規定，「前項措施性質屬行政處分者，應依訴願法提起訴願，不適用本章之規定」，第3項則為相關之配套措施，即「應提起申訴之事件，教師誤提訴願者，訴願管轄機關應移由申訴受理機關依申訴程序處理，並通知該教師。應提起訴願之事件，教師誤提申訴者，申訴受理機關應移由訴願管轄機關依訴願程序處理，並通知該教師」。至於立法理由則直接援引公務人員保障法之精神，將行政處分與措施分別設立後續救濟途徑，並加以區隔。對於行政處分應依訴願法提起訴願，而對於不當措施則應依法提起申訴、再申訴。且就實務運作而言，教師申訴係除人民有訴願權利之外，因其教師身分所另賦予之救濟途徑，冀落實教師權益之保障。現行教師申訴之標的，含行政處分及非行政處分之一般措施，使得教師於申訴或訴願二者間，得自由擇一（並得轉換）請求救濟。致使申訴與訴願二項救濟途徑除並行外復又重疊為之，除延長教師請求救濟之期間，削弱申訴評議決定之效力，並未達到積極保護教師權益之目的。且有關行政處分教師得起訴願或申訴，以訴願會及申評會雖性質相近，但畢竟組成成員不同，或有不同之法理見解，對類似之案件可能有不同決定，將使教師、學校、教育行政機關無所適從。故教育部既以公務人員保障法制度為鑑，提出前揭教師申訴制度修正的政策方向，教師申訴制度及訴願制度的分流設計似已是「大勢所趨」。筆者在此就學理及實務運作而言，提出以下之議題，以提供未來教師申訴制度及訴願制度如何分流的運作的參考。

三、教育主管機關或學校對教師之不利措施是否構成行政處分在實務上衍生之問題

　　 首先，針對公立學校教師部分，實務上向來依據大法官相關解釋及公務保障法制之精神界定主管教育行政機關或學校對教師之不利措施是否構成行政處分。例如最高行政法院92年裁字第429號裁定即稱：「按憲法第十六條所謂人民有訴願及訴訟之權，乃指人民於其權利受侵害時，有提起訴願或訴訟之權利，受理訴願機關或受理訴訟法院亦有依法審查決定或裁判之義務而言。此項權利，間因其具有公務員、教員或軍人身分而有所差別。上開人員因其身分而受處分，致依法應享之權利受損害者，得否提起行政訴訟，應視處分之內容而定。服務機關主管對所屬人員所為之管理、考核，如未改變其身分或影響其公法上財產之請求權或非重大影響之懲戒處分，即非訴願法所稱行政處分，不得以行政訴訟救濟。本件相對人將抗告人八十八年度成績考列公立學校教職員成績考核辦法第四條第一項第二款，其核定效果係晉本薪一級並給與半個月薪給總額之一次獎金，不涉及教師身分之改變，亦非屬重大影響之懲戒處分，參諸司法院釋字第二四三號解釋意旨（依該解釋，公務人員考績法之記大過處分不得提起行政訴訟，而依考績法記一大過者，考績不得考列乙等以上。本件抗告人成績考列公立學校教職員成績考核辦法第四條第一項第二款，相當於公務人員考績法考列乙等，較記一大過處分為輕），自不許其提起行政訴訟。又教員雖非公務人員，但其與所服務學校間和公務人員與所服務機關間之身分關係相類似，司法院關於公務人員因身分而受處分，得否提起行政訴訟之解釋，於教員亦應比照適用。司法院釋字第一八七號、第二○一號解釋係關於請領退休金爭議可否提起行政訴訟之解釋，司法院釋字第二六六號解釋，亦僅謂公務人員基於「已確定」之考績結果，依據法令規定為財產上之請求而遭拒絕者，影響人民之財產權，得提起行政訴訟。教員成績考核不同等級，於受考核者之年終獎金固有影響，但受考核較低等級者尚未依法享有較高等級之考績獎金，與前述基於已確定之考績，依法享有考績獎金者不同。本件並非基於已確定之考績請求為財產給付，尚無前開解釋之適用。抗告人主張本件考績影響其考績所得，依司法院釋字第一八七、二○一號解釋，得提起行政訴訟乙節，自非可取。」台北高等行政法院92年訴字第2251號判決則將公立學校教師遭扣薪之爭議，認係涉及其公法上財產請求權受侵害問題，依司法院釋字第312號解釋意旨，得提起訴願及行政訴訟。至於私立學校教師與學校就教師權益所生之爭議，無論其性質為何，皆屬私法事件，而由普通法院審判，自不待言（參見台北高等行政法院93年訴字第894號裁定） 。

　　 綜上所述，在公立學校教師部分，主管教育行政機關或學校對教師之不利措施是否構成行政處分，端視其是否涉及教師身分之得喪變更或公法上財產請求權，在私立學校教師部分，在其本質上與學校間係私法關係的前提下，學校對教師身分及相關權益之不利措施，理論上除大專院校教師升等事件外（參見司法院釋字第462號解釋），當無構成行政處分的可能。惟對於不分公立學校教師身分的得喪變更，學校之措施是否構成行政處分，實務及學理之見解頗為分歧，其相關問題可進一步分析如下：

1.教師聘約之法律性質

　　 在教師法及行政訴訟新制實施前，在實務上向來認為不分公私立學校，教師聘任係屬於私法契約 。但由於舊制行政訴訟制度僅有以行政處分爭議為前提之撤銷訴訟，導致縱令公立學校教師與學校在法理上可能係締結行政契約 ，但須向普通法院提起訴訟謀求救濟 。惟隨著民國84年制定之教師法將原本公立中、小學教師以作成行政處分形成身分關係的派任制，比照公立大專院校、高中職及私立學校亦改為契約關係的聘任制外，對於教師之聘任、解聘、續聘等程序及教師之權利義務均詳予規範。加上民國89年行政訴訟新制實施，公法上之爭議，除法律另有規定外，均得提起行政訴訟，公法上之契約關係自不待言。故學理上多主張公立學校教師與學校間之契約關係係行政契約者 。而行政法院在實務上則已普遍主張公立學校教師聘約之性質係行政契約，例如最高行政法院91年判字第2282號判決即指出：「公立學校與教師聘約關係，由於適用法規如教育人員任用條例等多具有強制性、公益性及公法性，且契約標的內容乃為實現國家教育高權之任務，故學界通說向來係以行政契約之公法關係定其屬性。」91年裁字第1436號裁定則稱：「按公立國民小學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立國民小學對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，性質上係公法上契約。」更重要的是，昔日將公立學校與教師聘約關係視為私法契約的兩則行政法院判例（46年裁字第27號及62年裁字第233號），業經最高行政法院91 年 10、11、12 月份庭長法官聯席會議決議不再援用。故公立學校教師聘約係行政契約，在實務上已成定論。

　　 而在私立學校教師聘約部分，無論在教師法實施前或實施後，實務上皆認為其係私法契約（參見最高行政法院92年裁字第670號裁定、92年裁字第929號裁定、94年裁字第190號裁定）。但是在教師法完成立法後，公私立學校教師在教師資格檢定與審定、聘任、權利義務、離職、資遣、保險等各方面幾乎皆屬同一規範，惟有退休及撫卹差異甚大。故不乏學者將私立學校與教師間之關係定位為「經由私法契約所形成之公法關係」，其認為私立學校在甄選教師及締約階段，固屬私法關係；但在締約完成後，就「實現教育權所必須的地位關係」（諸如教師資格、年資之承認、權利保障、升等程序等），則屬公法關係。故至少在有關「實現教育權所必須的地位關係」部分，公、私立學校實無分軒輊 。但這基本上並未改變私立學校教師聘約本質上仍係私法契約，因解聘、停聘或不續聘而導致之身分變更，係私法上之爭議，應向普通法院提起民事訴訟。例如最高行政法院92年裁字第670號裁定即稱「私立學校聘請教師係屬私法上之契約關係，學校當局之不續聘並非行政處分，如在約定期限屆滿後不續聘者，該教師如有不服，應訴請普通法院審判，不得提起行政訴訟。」

2.對教師為解聘、停聘或不續聘之決定是否構成行政處分之爭議

　　 基於教師聘約之契約本質，無論其為行政契約或私法契約，本無由任何一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應認為學校或教育行政主管機關有以單方行政處分形成、消減或變更聘約內容之權限。故教師對於解聘、停聘或不續聘之決定，自得提起法律救濟。基本上，公立學校教師聘約係行政契約，應循行政訴訟途徑救濟之，私立學校教師聘約係私法契約，應向普通法院提起民事訴訟救濟之。形式上看來涇渭分明，沒有什麼爭議性，但由於教師法的設計，增添了教師對於解聘、停聘或不續聘法律救濟途徑此一問題的複雜性。首先是不分公、私立學校教師之解聘、停聘或不續聘，除教師法第14條第1項第7款之情形外，依教師法第14條第3項規定，皆須報請教育主管行政機關核准，此一核准之法律性質為何？不乏實務見解將之視為行政處分，例如最高行政法院93年判字第162號判決認為學校教評會作成教師不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起十日內報請主管教育行政機關核准，因此，主管教育行政機關即教育部就學校教師評審委員會不續聘教師之決議所為之核准為單方行政行為，受處分人對之如有不服，依法自得提出申訴、再申訴，並得依訴願法或行政訴訟法等有關規定，謀求救濟 。

　　 然而實務上較具說服力的見解則是以教師聘約本質上係契約為立論，認為對教師作成解聘、停聘或不續聘之決定並非「行政處分」，例如最高行政法院91年裁字第1436號裁定就有較為詳盡的論述：「按公立國民小學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立國民小學對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，性質上係公法上契約。其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限。教師法第十四條規定教師解聘、停聘或不續聘之事由及應踐行之程序，無非聘約之法定內容。校方單方面為解聘、停聘或不續聘之行為，關係聘約之形成或改易，其性質非行政處分，而為行使終止聘約之權利。若因解聘、停聘或不續聘發生爭執，致聘任之公法法律關係成立、不成立或存在、不存在不明，應循確認訴訟救濟之。」（最高行政法院94年裁字第187號裁定同意旨）。

　　 而實務之所以尚有對教師作成解聘、停聘、不續聘或資遣之決定係「行政處分」的看法，關鍵就在於教師法第14條第3項及第15條規定，不分公、私立學校教評會對教師解聘、停聘、不續聘或資遣之決議，除教師法第14條第1項第7款之情形外，皆須報請教育主管行政機關核准。此一核准行為，甚或將學校教評會對教師解聘、停聘或不續聘決議即視為「行政處分」之見解，多少反映出現行行政契約在法制設計上的問題所在。由於行政契約法制受限於舊制行政訴訟制度僅有以行政處分爭議為前提之撤銷訴訟，發展較為遲緩，加上行政法制中，以行政處分方式調整、終止與人民締結之契約或據以制裁其違約行為，尤其是針對各種社會保險契約，已蔚為常態。例如基於法律之授權，社會契約保險人得不循契約罰（如違約金），而以行政處分（例如罰鍰）形成雙方之權利義務關係（參見全民健康保險法第72條以下），此種雙軌制之設計（即行政契約及行政處分交互運用），依據行政程序法第136條、第137條行政契約係「以代替行政處分」本旨，理論上雖屬違法之制度設計。故行政機關調整或終止其與人民所締結之行政契約者，該調整或終止乃使人民與行政機關之契約上權利義務發生變化，雖與行政處分發生法律效果極為相似，但因契約之調整或終止，並非行政機關單方面所擁有，契約他方當事人之人民本於契約亦有此權利，故其法律性質，僅是公法上之意思表示，並非行政處分。

　　 由以上之實務見解可知由於我國行政契約法制受限於舊制行政訴訟制度僅有以行政處分爭議為前提之撤銷訴訟，發展較為遲緩，導致各種行政契約類型皆不排除以行政處分方式形成雙方權利義務之概念。但在行政訴訟新制實施後，行政訴訟之標的已不限於行政處分，實已無必要過分擴張行政處分之概念，使得行政行為之分類及法律性質，以及行政契約原本強調之對等及雙方關係，與行政處分的單方及下命色彩發生混淆。惟最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議，雖正確地指出主管教育行政機關對公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘行政處分之核准，係該處分之法定生效要件，並非行政救濟之對象，但又同時認為公立學校對其教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經依法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘者，具有行政處分之性質。此一見解在現行制度下(教師之申訴與訴願程序係擇一關係)，恐與「使個案救濟程序不致愈趨複雜，以符有效法律保護之法治國家基本原則」之目的背道而馳 。

四、未來教師申訴制度與訴願制度之分野—以是否構成行政處分為核心

　　 未來教師申訴制度與訴願制度之分野，當以是否構成行政處分為核心。綜上所論，不服主管機關或學校對教師之不利措施，其是否構成行政處分，究應提起教師申訴抑或訴願，應注意下列事項：

1. 主管機關或學校對教師之不利措施，不分公私立學校教師皆可構成行政處分而無爭議者，應僅有大專院校教師升等事件：按司法院釋字第462號解釋指出「大學、獨立學院、專科學校教師分教授、副教授、助理教授及講師，有關教師之升等，由各該學校設校、院、系 (所）教師評審委員會評審，…….至私立學校教師之任用資格及其審查程序，依教育人員任用條例第四十一條，亦準用前開條例之規定。是各大學校、院、系 (所）及專科學校教師評審委員會關於教師升等之評審，係屬法律授權範圍內為公權力之行使，其對教師之資格等身分上之權益有重大影響，均為各該大學、院、校所為之行政處分」。與此類似的尚有教育部依教育人員任用條例及其相關子法，對大專院校初聘教師之資格審定，亦係行政處分。

2. 涉及公立學校教師之公法上財產請求權者，以及退休申請之否准，均係行政處分：實務上向來援引司法院釋字第312號及相關解釋，認為涉及公立學校教師之公法上財產請求權（諸如敍薪、加班費等）及否准其退休申請者，主管機關或學校對教師之不利措施為行政處分。

3. 公立學校教師身分變更構成行政處分：未來一旦教師申訴制度與訴願制度分流，則可能有以下的問題產生：在現行教師申訴制度下，不服對教師解聘、停聘、不續聘或資遣之決定，無論是公立抑或私立學校教師提起教師申訴均不成問題。惟一旦教師申訴制度與訴願制度徹底分流，在私立學校部分，學校對教師解聘、停聘、不續聘或資遣之決定，係私法上的爭議，自無將之視為「行政處分」之餘地，均循教師申訴途徑。但在公立學校部分，則因視為「行政處分」之故，自應依訴願程序救濟之。

伍、結論

　　台灣教師申訴制度運作迄今，確有改革之必要，改革的方向在於與訴願程序之關係，目前教師法修正方向，仿效公務人員保障法中復審及申訴制度分流設計之精神，將教師申訴制度與訴願制度從受理之範圍即予以分流，凡是主管教育行政機關或學校對教師之不利措施係構成行政處分者，一律循訴願程序救濟之；未構成行政處分者，則循教師申訴程序或依不利措施之法律性質，不經申訴程序，分別向普通法院或行政法院提起各種訴訟。惟現行法令並未規定教師申訴為提起訴願或訴訟之「法定強制先行程序」，因此，在制度設計上實難發揮「先行程序」應有之減輕上級機關及法院負擔之功能。如就教師法草案目前之修正方向以觀，將教師申訴制度及訴願制度以行政處分為基準，予以分流設計，將來教師申訴範圍將不包含行政處分，配合將教師申訴改採行一級制，且如將來立法允許教師組織工會、適用勞動三法，教師將可行使勞動三權，除對教師身分定位將產生改變外，勢將影響後續因教師契約關係所生爭議之處理程序，準此，宜將教師申訴制度定位為「非正式之法定行政救濟程序」。

　　 按目前工會法修正草案准許教師組工會，行使勞動三權，並得本於團體協約法、勞資爭議處理法得行使團體協約權、爭議權，其與教師法所規範之教師申訴制度相關之教師權益事項之救濟與保障之調整，依據2009年6月5日立法院三讀通過之勞資爭議處理法修正條文第3條規定若該事項屬於行政處分而依法屬於應依行政救濟程序處理者，如各公私立學校之大專院校教師升等事件、涉及公立學校教師之公法上財產權事件、公立學校教師之退休准駁事件等屬行政處分者將不適用勞資爭議處理法之規定。有關教師聘約、勞動條件等「調整事項」之爭議事件，因係屬「集體權」，牽涉集體教師聘約內容、勞動條件之調整，與教師法所規範之教師申訴制度，係為保障其教師個人權益者並不重疊，因此，「調整事項」之爭議應依勞資爭議處理法之調解、仲裁、裁決、訴訟程序處理之。至於權利事項之爭議事件，已加入教師工會之教師勞工除可依勞資爭議處理法進行調解、仲裁、裁決程序救濟外，亦可選擇依據教師法所規定依教師申訴程序請求救濟，至於未加入教師工會之教師，則仍有依教師申訴制度享有行政救濟權利之必要。且本文認為，以教師申訴制度來處理涉及教師個人權益且非屬行政處分之事項，顯然較以勞動法體系思維來處理教師權利爭議事項更為專業，又實務上可預期的未來仍有多數教師不會加入教師工會，教師申訴制度仍有其存在之功能，不宜就此將教師申訴制度予以取消。惟本文進一步認為應將教師勞工對於權利事項之爭議事項全部回歸教師法有關教師申訴制度之規定處理為宜，如此一來，亦可避免讓教師申訴程序與勞資爭議處理程序併存之情形下，又重蹈本文前文所述「教師申訴與訴願程序關係錯綜複雜」之弊病 。

附錄: 教師申訴評議委員會組織及評議準則
第一章　總　則

第二章　組　織

第三章　管　轄

第四章　申訴之提起

第五章　申訴評議

第六章　評議決定

第七章　附　則