一　訴願制度的機能與人權的保障

　　我國憲法第16條規定，人民有訴願的基本權利。訴願制度具有：(1)維護人民權益，免於受公權力的侵害；(2)確保行政的合法行使，亦即依法行政原則的實現或客觀行政法秩序的維持；(3)確保行政處分的妥當性；(4)統一行政的步調、作法或措施；及(5)減輕行政法院的負擔等諸項功能 。因此，訴願制度是否完善、能否確實發揮其應有的各項機能，在在影響人民與行政機關之間所存在的人權能否落實。

二　靜態的訴願委員會組織體制

　　我國訴願法為了落實上述訴願制度的各項機能，乃於訴願法第52條規定：「各機關辦理訴願事件，應設訴願審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。 訴願審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一。 訴願審議委員會組織規程及審議規則，由主管院定之。」可知訴願審議委員會之組成員中，外聘之社會公正人士、學者、專家人數比例，有日漸增強之趨勢，對於訴願決定之客觀性，應有所助益，也比較可以破除訴願有官官相護的疑慮，而使人民樂於使用訴願制度。不過，訴願法第52條第2項規定的「社會公正人士、學者、專家」，必須對於訴願案件所涉的事實與法規有關領域，確實具有專業性與公正性的精英人士擔任，才能實現該條的立法目的，而絕不容許有濫竽充數的情形。

　　又訴願法第52條第2項所謂的「組成人員」，包括主任委員在內 ，又所謂「社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一」，意指各級訴願審議委員會的組成人員中，社會公正人士、學者、專家人數至少應有二分之一，多則無妨 ，少則組織不合法 。抑且此等組成人員（委員）以具有法制專長者為原則。所謂「為原則」，自容許有例外。不過，基於訴願業務之本質與特性，該原則所可容許之例外，自應從嚴，不容濫竽充數 。

　　2000年5月19日發布的「行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程」第4條第1項規定：「訴願會置委員五人至十五人，其中一人為主任委員，由機關首長就本機關副首長或具法制專長之高級職員調派專任或兼任；其餘委員由機關首長就本機關高級職員調派專任或兼任，並遴聘社會公正人士、學者、專家擔任；其中社會公正人士、學者、專家不得少於委員人數二分之一。委員應有二分之一以上具有法制專長。」亦同此意旨。

三　動態的訴願委員會組織體制與問題

　　上述我國訴願法第52條第2項所規定的「靜態訴願委員會組織體制」固然重要，但是在每一具體訴願案件參與審議與決定的「動態訴願委員會組織體制」，更是重要。同法第53條雖然規定：「訴願決定應經訴願審議委員會會議之決議，其決議以委員過半數之出席，出席委員過半數之同意行之。」本條前段所規定的訴願審議委員會會議，即屬於茲所謂的「動態的訴願審議委員會」或者「作用法上的訴願審議委員會」，而中段規定的「委員」，乃同法第52條第1項與第2項所規定的「組織法上的訴願審議委員會」或「靜態的訴願審議委員會」；至於後段規定之「出席委員」，亦屬於「動態的訴願審議委員會」或者「作用法上的訴願審議委員會」。
　　 在訴願實務運作上，比較有問題者，乃訴願法第53條中段的「委員過半數」與後段中的「出席委員過半數」，是否均必須同時符合同法第52條第2項後段「社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一」的比例規定？如果純從訴願法第53條的規定觀之，似乎並無須如此，但若從訴願法第52條的立法目的與體系解釋觀之，則又似乎應作肯定之見解 。

四　實務上動態訴願委員會組織體制的各項缺失

　　實務運作上的訴願審議委員會，雖均係依法組成，但容有未依法運作者，其情形大致如下：

　　(1)奉派兼任訴願審議委員會委員的機關單位主管或副主管，常因本職工作過於繁重，不僅無法出席會議，尤其嚴重者，為了湊足訴願法第53條規定的法定開議最低人數，乃前來簽到後，便即刻走人，甚至要訴願審議委員會派人將簽到簿送往其辦公室簽名或補簽者，此顯然與合議制的要求不合。在實務上，甚至曾發生派其職務代理人前往代替開會者，但因擔任訴願審議委員會委員並非其法定職務，而無職務代理的適用。

　　 (2)外聘的學者、專家，或因各種不同因素所致，偶有發生遲到、早退的情況，此與訴願審議委員會係採取合議制的精神，亦屬不合。

　　 (3)外聘委員或因生活過於忙碌，或因身體狀況不佳，而於會議中打瞌睡，致無法發揮合議制的實質要求。

　　 (4)委員未能事先詳閱議程資料，致無法深入與充分溝通與討論，以充分發揮合議制，以及糾正承辦人擬議意見的功能！

　　 (5)委員於會議中偶有旁鶩、分心的情況，致無法充分參與議案的分析與審議者。

　　 (6)委員於會議中因各種原因，暫時離開會場，致未參與審議會的討論與表決，但訴願決定書卻仍記載其參與決定。情況較為嚴重者，乃暫時離開議場的人數已造成無法達法定開議或可決的過半數，只因無委員提議清點人數，主席亦未裁示暫時休息，致仍繼續審議與表決者，難免會影響審議之品質與合法性。

　　如有上述任何一種情形發生，則相關的訴願審議委員會雖形式上已依法組成，但實質上未依法運作，其實質缺失，不是未達法定開議人數即行開會，而違反作用法上或動態之訴願審議委員會的合法組成，就是違反合議開會制度，包括可決人數的符合，嚴格言之，均不符合訴願審議委員會的應有法定組織體制。

五　展望與建議

　　綜上所述，可知「事在人為」，一個制度不管設置時之初衷與立意是如何的良好，如果缺乏「善體法意」的成員來加以實現及維護，亦屬徒然。就訴願制度而言，其最終目標，無非在於確保訴願相對機關所做成之行政處分的合法與妥當、行政機關勇於任事與積極就應做成行政處分之申請案件，於法定期限內做成，以達成維護公益與個別人民權益。正因如此，訴願審議委員會之組成人員自應具備豐富而優良之法律（特別是行政法）專業知識，以及與該等法律有關之行政與社會經驗。當然，專業知識、專業良知與敬業態度，均同等重要。

　　從前面的綜合分析，可知訴願制度的機能與訴願委員會組織體制間具有密切的互動關係。我國訴願審議委員會雖僅屬於管轄機關之內部單位，但其專業性與獨立性，則有被日益加強之趨勢。我國訴願制度，其機能設定，係以保障人民權利為主，自我反省與監督下級為輔。在訴願審議機關的組織體制方面，其發展歷程，乃從無訴願審議單位，到設立兼辦單位，至專辦單位，以迄於設立訴願委員會，而該委員會復從純由訴願管轄機關內部人員組成，到由訴願管轄機關內部人員與外聘委員合組而成的訴願審議委員會，且其組成人員，外聘人員有逐步增加的趨勢。就訴願審議委員會的組成，其實尚可從組織法上與作用法上加以觀察，而有靜態與動態的訴願審議委員會之分。我國訴願審議實務，雖然絕大部分依法組成與運作，但亦容有小部分雖依法組成，卻未依法運作者，而有待確實改進。

　　其次，為期訴願制度機能的落實，則訴願審議委員會組成人員（含委員與承辦人員）之素質應提高 、訴願審議委員會組成人員（含委員與承辦人員）宜有二分之一以上為專任 、訴願審議委員會組成人員（含委員與承辦人員）的職位保障及升遷等，應有類似司法人員的優惠 。誠如學者所言，為保持訴願審議的公正性，首需予承辦訴願案件人員相當的職位保障。經查，行政院早於1946年9月24日，即曾以（三五）節京捌字第一三四七八號令規定：「承辦訴願案件之人員，應以通曉法律者充任之，並受與司法人員同一之保障」 。何以目前反而有倒退的趨勢，實甚值得檢討。

　　最後，為確保訴願制度諸項機能的落實，以保障人權，除外聘委員應加強專業素養以外，其敬業度更應強化。此外，各機關領導人也應破除人情包袱，確實考核專、兼任委員的表現，對於不適任的委員勇於解聘；將來如建立專任委員制度後，其有不適任者，亦應建立調職與解職的機制。