摘要

　　即使經過多次的增修條文，中華民國憲法仍然具有相當的半總統制特質，也就是在總統之外，還有一位行政首長。在這裡，我們先將對於憲政體制作理念型的理解，接著，簡單回顧民主化以來的修憲內容，把重點放在總統的人事任命權、以及政治制定權。再來，我們將要考察民進黨、以及國民黨對於當前憲政體制的認知，特別是前總統陳水扁、以及現任總統馬英九的看法。當然，本文的重點在於兩位總統如何面對他所任命的閣揆，尤其是當兩者在對重大政策有所歧見之際，如何進行化解。由於憲政體制並非在政治真空運行，因此，我們也會觀察政黨在國會的相對實力，是否能掌握立法院的過半席次，是否會左右半總統制的順暢運作，也就是執政黨如何形成立法的最小獲勝聯盟。

關鍵字：台灣、憲政體制、半總統制、總統、行政院長、國會

壹、半總統制的特色

　　在中央政府的立法、行政、以及司法三權當中，如果我們以立法權與行政權的分（separation of powers）、或者是合（fusion of powers），可以將憲政體制分為「總統制」（presidentialism）、以及「內閣制」（parliamentarism）。美洲國家大致上是脫離殖民地建國而成，沒有君主的包袱，如果不算加勒比海那些原先是由英國屬地轉變而來的國家，絕大多數以美國為馬首是瞻，採取總統制；相對之下，歐陸國家（西歐、北歐）大部分是君主立憲演變而來，由於囿於既有虛尊元首的傳統，總統制注定無法成為選項，內閣制成為唯一的選項。

　　比較特別的是所謂的「半總統制」（semi-presidentialism），我們又習慣稱為「雙首長制」，看起來好像揉合上述兩種憲政體制原型（prototype）的特色，卻似乎又獨樹一格、有自己的運作邏輯，不能單純視為兩者的混合體（hybridity）（Duverger, 1980; Elgie, 2004; Roper, 2002; Shugart, 2005）。在東歐民主化以後，包括蘇聯解體後的15個國家，除了中亞國家青睞總統制，半總統制儼然是被偏好的憲政體制（Elgie, 1999: 14, Fig. 1.1; 2010; Matsuzato, 2006; Protsyk, 2005）。

　　在1946年制定的『中華民國憲法』，雖然當年制憲者各有不同的想像，不過，由於在民選的總統之外（儘管是由國民大會代表間接產生），還有一個必須向立法院負責的行政院長，因此，應該可以歸類為半總統制。在李登輝總統任內，經過多次的增修條款，儘管內閣制的特色逐一被剔除，然而，盲腸般的閣揆仍然被保留，因此，「九七修憲政權」仍然可以算是半總統制。

　　在總統制之下，選民有兩張票，分別選舉總統、以及國會議員（圖1）；由於彼此各有自己的權力基礎，總統與國會並無直接的關係，只能透過相互牽制來達到制衡（check and balance）的目的。也就是說，獲得百姓直接授權（mandate）的總統不用對國會負責，而國會也沒有發動不信任案的權力，當然，總統也不能解散不聽話的國會。在最壞的情況下，如果在野黨掌控國會的過半席次，也就是一般所謂的「朝小野大」（divided government），既然總統與國會議員有固定的任期，彼此只能在法案上相互拉鋸。在這裡，總統既是國家元首、又是政府首長，具有組閣的權力，一個人同時扮演兩個角色。

　　相對地，在內閣制之下，選民只有一張票，直接選國會議員，再由議員推舉總理來組閣（圖2）。由於總理的權力來自於國會，當然必須向國或負責。首先，就程序而言，執政黨必須獲得國會的過半席次，再不然，必須想辦法籌組聯合政府，否則，即使是國會中最大的政黨，少數政府（minority government）注定是短命的。再來，就實質而言，如果國會對於政府的施政不滿意，可以發動不信任案；當然，總理也可以直接訴諸民意而解散國會，進而要求重新舉行改選。不管是君王、還是總統，雖然元首在形式上有任命總理的權力，除非是在群龍無首的情況下，並沒有真正的實權。

　　就形式而言，半總統制擁有總統制、以及內閣制的特色（未必是優點）。一方面，選民有票選總統、以及國會議員的權利；另一方面，國會所推舉的總理，必須由總統來任命（圖3）。由於兩位首長都具有民意基礎，就可能出現究竟誰的行政權比較大的爭議；尤其是在野黨掌控國會的情況下，總統考慮立法運作上的順暢，往往會任命對手為總理，也就是法國人所謂的「左右共治」（cohabitation），也因此有人主張半總統制的本質是「自動換軌」（alternation）。

　　目前，採取半總統制的國家，並非只有當前的法國第五共和國，除了新興的民主國家，包括芬蘭、奧地利、冰島、愛爾蘭、葡萄牙、甚至於戰前的德國威瑪共和國，都可以歸屬於廣義的（generic）半總統制範疇。端賴各國憲政傳統的遞嬗，以光譜方式來描繪總統相較於總理的權力，可以分為強勢總統的支配（法國、俄羅斯），兩者分享權力（波蘭、烏克蘭）、以及虛尊元首（保加利亞、愛爾蘭）（Elgie, 1999: 4）（圖4）。

　　即使以法國第五共和國（1958-）的運作經驗來看，雖然大體算是總統支配的半總統制，總統的權力還要端賴國會的席次，除了是否朝小野大，如果執政黨以國會最大黨來籌組聯合內閣（執政聯盟過半），到底與友黨的實力是否勢均力敵，也就是「對稱結盟」、還是「不對稱結盟」；另外，即使執政黨可以掌控國會，還要看內部是否具有凝聚力、還是派系傾軋（Elgie, 2003; 2009）（圖5）。

　　我們可以看到，半總統制本身就具有相當大的異質性（heterogeneity），未必如Lijphart（轉引自Skach, 2005: 2）所嗤之以鼻的「空殼子」（empty cell），也因此，要探究半總統制，不能再侷限於立法與行政權的分合，而是要進一步觀察總統、總理、以及國會之間的三角關係（Wu, 2003）。譬如，Shugart與Carey（1992）根據憲法賦予總統權力，尤其是人事權的多寡，也就是總統任命總理的權力、以及是否有權要求總理下台（免職權），可以將半總統制區再細分為「總統式議會制」（presidential-parliamentarism）、以及「總理式總統制」（primer-presidentialism）。

　　近年來，由於實務上可觀察的例子越來越多，學者的研究也跨出早期分類的框架，譬如Skach（2005）把威瑪共和國（1919-33）、以及法國第五共和國（1958-2002）的半總統制經驗，依據朝野政黨在國會的席次分布，概略分為無任何政黨過半（divided minority）、在野黨過半（divided majority）、以及執政黨過半（consolidated majority）三大類，來考察半總統制的穩定、或是治理。最壞的情況是沒有政黨掌控國會的過半席次，結合總統制朝小野大、以及內閣制少數政府的窘狀，總統往往會跳過國會、直接面對選民，結果是國會僵局、政府不穩、以及內閣頻繁改組（頁17-19）。
整體來看，半總統制既是雙元正當性、又是雙元行政，因此，相較總統制（雙元正當性、單元行政）、還是內閣制（單元正當性、單元行政），總統與總理之間的權力關係不確定，還必須取決於非憲政因素，包括政黨體系、以及執政黨內部的凝聚力。

貳、『中華民國憲法』的文本與增修條文

　　由於『中華民國憲法』有「行政院……對立法院負責」的文字、相關的官員施政報告責任／立委的質詢權、以及立法院可以使用覆議要求閣揆下台（第57條），因此，有不少人主張屬於內閣制。在威權統治時代，由於總統掌控黨國體制，憲法被束之高閣，究竟比較近似於何種憲政體制，也就沒有計較的必要。甚至於，坊間也有一種說法，當蔣經國擔任行政院長之際（1972-78），總統蔣介石充分授權，可以說就是內閣制；相對地，當蔣經國真除為總統以後（1978-88），不論是孫運璿、還是俞國華，都只能算是言聽計從的幕僚長，此時，儼然就是實行總統制。表面上看來，好像可以因為總統主導行政與否的風格調整，似乎是相當具有彈性，不過，也因為又過於受到政治形勢左右憲法的詮釋，並不利民主政治所要求的制度化（institutionalization）。

　　李登輝在1988年接任總統，開始以增修條文的方式進行一系列的修憲工程。原本的著眼點，主要是集中在如何提高政權的正當性，包括國會面全面改選（第一次，1991）、以及總統直選（第二次，1992）；接著，漸次將重點放在有關憲政運作的調整，包括取消憲法第37條行政院長對於總統人事令的副署權（第三次，1994）、以及第55條立法院對於總統任命閣揆的同意權（第四次，1997）。其中，又以第四次增修條文影響憲政關係最為深遠，堪稱為「九七修憲體制」。

　　經過九七修憲，總統任命閣揆不再需要立法院的同意，大大降低行政雙元的窘境。同時，第三次增修條文所增列立法院對於總統免職閣揆的限制（第2條、第3款），也在此回被取消。比較糾纏不清的是國會的限制性倒閣權（第3條、第3款）、以及總統的被動解散國會權（第2條、第5款），原本的用意是用來彌補立法院失去的閣揆同意權，卻被解釋為走向內閣制；由於國會在倒閣之後，可能面對被總統解散的命運，而且必須在六十天內重新改選（第2條、第5款），只能算是化解行政與立法僵局的嚇阻性機制，目標是馴服國會，很難就此斷定就是朝內閣制調整。

　　在李登輝擔任總統任內（1988-2000），除了原來蔣經國政府留下來的閣揆俞國華（1984-89），總共任命了四名行政院長，包括李煥（1989-90）、郝柏村（1990-93）、連戰（1993-97）、以及蕭萬長（1997-2000）。李煥是過渡時期的人物，後來被列為非主流派。李登輝在1990年排除黨內的萬難，順利被國民大會推舉為總統，不過，黨內的非主流勢力已經儼然形成，他不得不忍氣吞聲，以杯酒釋兵權的方式任用郝柏村擔任閣揆，彼此貌合神離，甚至於有李登輝是「虎口的總統」的說法（上坂冬子，2001）；此時，對於李登輝來說，制度根本不是問題，在野黨也相當友善，潛在的挑戰是閣揆背後的軍權陰影。

　　在國會全面改選之後，也就是第二屆立委選舉（1992），雖然國民黨佔有國會絕大多數，不過，經過主流派與非主流派的鬥爭，內部已有濃濃的山雨欲來風滿樓氣氛。此時的政治體系雖然在形式上還是一點五黨制，不過，實質上已經是三分天下了；因此，連戰在1993年2月出任閣揆的同意權，是在民進黨的義助下，才保險過關的。由於國民黨內部因為接班問題衍生派系傾軋，進而導致必須仰賴在野黨來形成國會的最小獲勝聯盟，這樣的挑戰，已經逐漸浮現。

　　在1993年8月10日，新國民黨連線割席絕交而去，另外成立新黨，在接下來的第三屆立委大有斬獲（1995）；當時，國民黨雖然在形式上勉強保有國會過半席次，不過，國會的政黨板塊已經位移，恰好提供在野黨合縱連橫的機會結構。明顯面對實質不過半的挑戰，李登輝已經預見未來的閣揆同意權不會再是行禮如儀，為第四次修憲取消立法院閣揆同意權埋下伏筆。李登輝在1996年與連戰搭檔競選首度直選總統，雖然贏得過半的選票，不過，卻無法掌控國會的過半席次，因此，應該是擔心閣揆的國會同意權無法過關，要求副總統連戰留下來兼任，在當選連戰的請辭書上批示「著毋庸議」；隨後，經大法官會議解釋「並不合宜」，連戰被迫請辭。不過，李登輝既然有民意基礎作後盾，又成功拉攏民進黨主席許信良（1996-98）進行九七修憲，輕舟已過萬重山；在1997年接任閣揆的蕭萬長是沒有半點民意基礎的技術官僚，當然是要聽命於總統李登輝。

　　早在1992年二屆立委選後、連戰組閣之前，作為最大在野黨的民進黨，當時由許信良擔任主席（1991-93），對於聯合內閣已經興致勃勃。其實，政治精算的結果，國民黨的主流派並沒有需要民進黨奧援的迫切感，只不過，對於民進黨的投懷送抱，李登輝並未拒人於千里之外。當時，民進黨主流意見是贊成護航連戰；當然，內部也有人主張與國民黨的泛非主流換票。

　　接任黨主席的施明德（1993-96），也嗅出政黨板塊開始鬆動的契機，開始有第二波的聯合內閣之議；特別是在新黨由國民黨出走，讓台北市議會在1994年產生「三黨不過半」的態勢，施明德因此高舉「全民內閣」為次年立委選舉的主軸，希望以「大聯合政府」的方式來一圓入閣大夢。換句話說，「聯合內閣」是民進黨執政的終南捷徑。終究，國民黨還是取得過半國會席次，施明德轉而以「族群和解」來尋求與新黨進行「大和解」，提出合組「清流執政聯盟」，未果。正當民進黨與國民黨的關係稍有退卻之際，施明德又試圖在總統大選前運作「二月政改」，雖然立法院長改選以一票之差飲恨，卻也讓國民黨心驚膽跳、疲於奔命。隨後，施明德又蘊釀「六月政改」，拒絕連戰前去立法院接受質詢，最後，因為失去黨魁寶座而作罷。

　　許信良在1996年回鍋入主民進黨中央，以台灣社會面對危機為由，主張以聯合內閣方式見習執政，「夜奔敵營」會晤李登輝，幫助國民黨化解民進黨與新黨再度連手爭取立法院長的危機；許信良甚至提出「政黨合流」的概念，主張國民黨與民進黨合組台灣黨，以便取得「社會主流價值的控制權至此，以聯合內閣的手段來達成執政的目標，已經蔚為民進黨的主流。」。

　　在1996年底舉行的「國家發展會議」，也就是1997年修憲的會前會，民進黨方面由美麗島、以及新潮流兩個派系主導。表面上，正義連線／福利國系與黨內主流派的爭論主要在於執政途徑（單獨執政vs.聯合政府）、或是憲政體制（總統制vs.雙首長制）之爭，但是在陳水扁、以及謝長廷被納入修憲九人小組之後，黨內反對修憲的國代組成「推動總統制聯盟」頓失怙恃，只得把爭議點轉為「公投入憲」、以及「總統選舉方式採相對多數」，黨內部已經無人有與李登輝意志力對峙的企圖心。在1998年的三合一選舉，國民黨又回到不需民進黨伸出援手 。或許，站在李登輝的立場，兩者只是「合作」、而非「聯合」。終究，在李登輝總統任內，民進黨未能分到一杯羹，聯合內閣夢碎。

　　由於李登輝總統具有選民的授權（mandate），當然是不甘當一個陽春的國家元首；話又說回來，根據『中華民國憲法』文本，行政院長既然可以當作方便的箭靶，或許比在總統制之下，老是要親自上線來得好。只不過，在鞏固黨內權力之際，原本一黨獨大的政黨體系有所丕變，面對在野黨的游擊戰術，不管是為了連戰樑身訂作、還是一勞永逸，李登輝與民進黨攜手合作，透過增修條文拿掉憲法賦予國會的閣揆同意權，應該是合理的選擇。由怒目橫眉的郝柏村、雙眉緊鎖的連戰、到展眼舒眉的蕭萬長，儘管國會秀場不斷，只能偶而發動立法院長改選的奇襲，已經無法撼動總統的威望。

参、朝小野大下的陳水扁政府

　　並不是憲政體制的優缺點，而是以台灣新憲來突顯『中華民國憲法』的不合時宜、甚至於象徵新國家的肇建。

　　比較令人好奇的是，民進黨內部支持雙首長制者，並不算是少數。譬如林義雄在1989年帶回的『台灣共和國基本法草案』，其實是『中華民國憲法』的人權加強版；而民進黨為了參加國是會議所準備的『民主大憲章』（1990），則是『中華民國憲法』的精簡版。一直到由黃煌雄主導的人民制憲會議所通過『台灣憲法草案』（1991）、以及第二次台灣人民制憲會議所通過『台灣共和國憲法草案』（1994），才擺脫『中華民國憲法』的雙首長制框架，主張總統制（施正鋒，1995）；不過，這兩個憲草其實是非主流人士結合社會運動的產物，與民進黨自來的主張有所距離。進入二十一世紀，陳水扁總統在下台前釋出制定新憲的風向球，有偏好內閣制的說法，是否為後日東山再起作準備，外人就不得而知。

　　我們回顧民進黨近二十年來引領風騷的許信良、施明德、以及陳水扁三人，分別主張雙首長制、內閣制、以及總統制，恰好反映出他們在評估民進黨的實力後，對於如何進入體制、或是執政的制度性考量。對於持續主張雙首長制的許信良來說，除了心儀法國第五共和國的擘建者戴高樂，應該是認為唯一民進黨有可能入閣的方式，就是在國民黨進行清黨之際助一臂之力，或許可以獲得回報閣揆一職。施明德雖然也有類似的政治敏感度，不過，或許是立委出身，相信可以透過捭闔縱橫的能力來取得立法院的龍頭，因而堅持內閣制的立場不變。

　　陳水扁在2000年以相對多數（39.11%）贏得總統大選，馬上面對如何把選舉聯盟轉換為執政聯盟的現實，包括內閣的行政聯盟、以及國會的立法聯盟，尤其是三黨不過半的政治生態。另外，行政部門的整合，包括總統府、行政院、以及部會，也是必須從頭學習的課題。最後，如何協調府（總統府）、院（立法院黨團）、以及黨（黨中央）的政策，更是首度執政後不能避免的難題。

（一）三黨不過半下的立法結盟
　　面對三黨不過半的政黨板塊，如果要形成國會的最小獲勝聯盟，就邏輯上而言，陳水扁總統有下面幾種可能的選項（圖6）：

　　由於國民黨在先前的第四屆立委選舉（1998）掌有國會過半席次，連戰主張依據雙首長制的自動換軌精神，要求民進黨讓出組閣權，也就是所謂的「虛尊元首」、或是「藍綠共治」。從陳水扁總統的立場來看，目前的九七體制已經相當擺脫內閣制的掣肘，如果交給國民黨組閣，豈不重回修憲前的老路子？同樣的，把內政交給國民黨籍的閣揆，也沒有道理：由於國會的生態並未因為總統大選而有所改變，否則，原本國民黨政府的閣揆蕭萬長就根本不用請辭在先，現在，選輸了總統，才又回頭來要求組閣權，表示不論大選輸贏，就是要憑著國會的優勢組閣。對於陳水扁來說，千辛萬苦所贏來的總統大選，豈可如此輕易將政權雙手奉給最大的競爭者？迨民進黨在第五屆立委選舉（2001），因為親民黨成立，漁翁得利，一躍成為國會的最大黨，國民黨才不再提主導組閣一事。

　　所謂的「大聯合政府」，是當年施明德提出來的建議，大體是仿效政治學者Arend Lijphart所揭櫫的「協和主義」（consociationalism）精神，主張國家面對國內外的重大挑戰，有必要把所有政治式勢力納入政府的重大決策，特別是針對具有高度爭議性的政策，包括修憲、核四、或是中國政策，應該是朝野共襄盛舉。當時，國民黨的江丙坤建議由各黨指派最優秀的人來加入內閣，看法相近。以「聯合共治、全民內閣」來取代「三黨不過半」、以「大和解時代」來合理化「大聯合政府」，除了突顯施明德自己的正當性，也表明了，即使國民黨獲得過半席次，民進黨也要入閣；問題是，要實踐協和主義，未必要組成大聯合政府，也可以採取體制外的協商、或是諮詢會議。

　　退而求其次，「全民政府」刻意降低政黨色彩，強調跨黨派的施政；此外，又有不足為外人道的盤算，也就是排拒來自在野黨、或是非嫡系自家人的人事需索。陳水扁原先屬意由中研院院長李遠哲組閣，不果，轉而延攬前政府的國防部長唐飛擔任閣揆（2000），也就是向國民黨私下借將（黨務暫時停權），迴避了人事分配、或是政策協調的問題；基本上，這是一次與國民黨淺嘗即止的試婚，既有超越黨派的美名，又不用釋出內閣職位、或是作政策妥協。 至於「政策合作」，是指在立法院視議題與不同政黨作個案合作，只要不談尷尬的人事分配、或是基本立場等問題，都有聯合陣線、或是換票的空間。其實，在1990年代，由於國民黨的實質裂解，政黨體系走軟，國會早有「戰略三角」之勢，也就是雖然三股勢力彼此不和，三者都有進行短暫雙邊、甚至於三邊結盟的可能。這種且戰且走的議題式合作，雖然還有離間在野黨的可能，只能當作搭配性的漸近作為，未必能正面營造執政黨在國會的立法優勢，更不能有助於政策的全盤主導。陳水扁總統在2001年立委選舉前拋出「國家安定聯盟」的話題，雖說明言有決策的機制，只不過，定位看來仍然是經發會（經濟發展為委員會）模式，算是總統諸多顧問團之一，頂多只能對立委曉以大義；最壞的情況是淪為大拜拜的性質，幫政府政策背書；如果是以會養會，立委被灌水，當然缺乏加入的興趣。

　　最後的選項是「選舉協調」，是指在提名之際，可以針對配合度比較高的現任友黨立委，禮讓某些選區、或是降低提名額度，刻意營造釋出參選空間的善意；另外，也可以作跨選舉的協調，類似公司之間的交叉換股，譬如在民進黨有待耕耘的縣市首長選舉讓賢，來交換立委席次；當然，總統也可以選擇對象站台，讓選民感受政府資源挹注的可能。只不過，政黨的實力完全表現在立委的席次，尤其是先前區域立委的得票率涉及不分區立委席次的分配，光譜上相近的政黨競爭特別激烈，錙銖必較，只能默許、不能公開為之。

　　整體來看，除了新手上路之際，陳水扁被迫使用李登輝的人馬唐飛組閣，接下來的幾任閣揆，雖然朝小野大的局面沒有變，都可以任用自己的人，不用再飽受同志的「胳臂向外彎」抨擊，這當然是要歸功民進黨已經成為國會的最大黨。其實，只要不是爭議性太大的法案，在親李登輝的立法院長王金平維持相當議事中立下，民進黨政府擁有雄厚的行政資源當後盾，當然有相當大的法案合縱連橫空間，伺機而動的「國安聯盟」機制已經游刃有餘。在全力拼連任的總目標下，陳水扁並未將法案列為施政優先，當然也就沒有聯合內閣的迫切性、更不用說採取任何「藍綠共治」的模式。在連任總統之後，陳水扁對於李登輝表現的時局關切，傾向於認為後者是在背後下指導棋，兩人甚至於公開翻臉，民進黨於是展開對台聯黨的蠶食鯨吞。 雖然為了2004年總統大選，「連宋配」終於形成，泛藍的立委總席次可以過半，不過，在單一不讓渡（single nontransferable-vote, SNTV）之下的立委區域選舉，與同路人的競爭不下於與敵人的廝殺，彼此還是有相當大的矛盾。對於民進黨政府來說，從國會的戰略三角來看，親民黨一成立（2000）就是第三大黨，可以扮演國民黨與民進黨之間的平衡者角色，以防止國民黨因為萬宗合流而再度壯大。在第六屆立委選舉（2004）過後，執政的民進黨即使獲得台聯的奧援，還是沒有辦法掌握國會的過半席次；民進黨如果想要取得立法上的最小獲勝聯盟，就國會朝小野大的現實來看，與親民黨作即興式議題合作，應該是當時合乎理性的政治運作。李登輝原本建議陳水扁與宋楚瑜見面（2005），也就是透過「綠橙和解」，配合溫良恭儉讓的立法院長王金平坐鎮，來達到政局穩定的目的。顯然，已經連任總統成功的陳水扁認為，寧願在立場上做委婉的修辭性退卻，就是不願意釋出任何職位。

（二）行政部門的整合
　　由於雙元行政的結構，雙首長制在先天上必須面對如何明確分工、以及有效協調的課題，特別是總統與閣揆之間的關係，到底是垂直隸屬、還是水平合作。此外，對於事務官而言，由於有兩個老闆，一個是直屬長官、另一個是頂頭上司，在雙頭馬車的情況，不管是立法、還是行政，下屬的消極不作為是可以預見的；在執政八年期間，民進黨一面摸索如何駕馭國家機器、一面嘗試馴化官僚體系，必須騎驢找馬、招叛納降。

　　如果要考察陳水扁總統與行政院長之間的關係，最簡單的指標是閣揆任期的長短。唐飛內閣是外籍兵團，既然無力號召群倫、又在核四工程與總統看法相左，當然會被視為執政的「大石頭」而搬開。唐飛只當了137天的閣揆，就以身體健康為由請辭；對於陳水扁來說，算是「台灣之子」還「民主之父」李登輝一個人情債了。基本上，藍天綠地，唐飛除了在政策上與民進黨水土不服，在人事上也沒有多少主導權，算是最陽春的行政院長。

　　任期最長的閣揆是游錫堃，由於民進黨剛打完第五屆立委選舉的勝戰，陳水扁自信滿滿的「戰鬥內閣」大致成型，除了由游錫堃出任行政院長外，內閣成員幾乎是由自己的台北市府團隊班底填滿，開始要為總統連任選舉佈局。我們可以看出來，新內閣是以陳水扁自己的嫡系為禁衛軍，再加上地方性的小派系宜蘭幫，然後以正義連線作下一層的護衛，進而留任中性的人士來鞏固本土的迷彩，同時以若干在野僱傭兵來點綴超黨派的面貌，最後再以李登輝的人馬充當國安、以及對外關係的炮手。游錫堃之所以出線，完全符合陳水扁對於閣揆的幕僚長期待。只不過，游錫堃對於「戰鬥」過度詮釋，在立法院作風強勢，並未有益重大法案的通過；此外，由於內閣引入不少自己的人馬，讓總統相當側目。

　　張俊雄選後兩度臨危受命出任閣揆，任期僅次於游錫堃，與陳水扁的關係超越一般人所理解的密切。當初，張俊雄內閣之所以倉促上路，完全拜賜黨內其他派系對於唐飛政府的組成不滿；與其說總統對他完全信任，倒不如說福利國連線出身的他沒有威脅，當然，多少還有酬庸輔選汗馬功勞的考量，回報他在兩千年總統大選擔任競選總幹事。在第一次閣揆任內，民進黨打了一場漂亮的第五屆立委選舉（2001），張俊雄卻沒有被陳水扁留任，可以視為被總統推心置腹，哪裡都可以暫時擺著，隨時可以緊急召回，譬如擔任末代閣揆；不過，也可以解釋為沒有打天下的能力，注定只能當作無為而治的太平公，扮演的角色不外是慷慨聖誕老人，看不出有任何重大的政策作為。

　　自來與陳水扁有瑜亮情結的謝長廷，任期不到一年，命運只比唐飛好一點。終於從總統手中接下閣揆的印信，謝長廷誓言以「共生合作」為基調、「協商對話」為模式，來組「安定內閣」，應該是要發揮他的柔軟身段、以及政黨協調的機智，特別是如何幫忙總統在立法院搭起溝通的橋樑。對於長期在野的民進黨來說，缺乏中央政府的歷練是最大的罩門，如果陳水扁再不安排謝長廷祖閣，很難不被解釋為刻意打壓，因此，高雄市長謝長廷北上組閣，也象徵著長扁和解的第一步。儘管謝長廷刻意延用游錫堃內閣人馬，以免樹大招風，不過，最後還是因為人民幣的境內兌換過於猴急，踩了總統的權限，再加上民進黨三合一選舉潰敗，既然黨主席蘇貞昌必須負責下台，游錫堃又替陳水扁成功取回黨主席位置，謝長廷不得不以預算覆議案不利而倉皇請辭下台。

與一再砲打中央的新潮流結盟，蘇貞昌一開頭保持相當低調的姿態；不過，內閣大幅改組、以及中國政策上的「蘇修路線」，還是可以看出強烈的企圖心。在藍營提案罷免總統、以及親綠學者公然逼宮之際，陳水扁選擇以「權力下放」來安撫蘇貞昌。在輸掉黨內總統初選後，錯估情勢的閣揆蘇貞昌不得不向陳水扁總統請辭；儘管如此，蘇貞昌的閣揆任期還是比謝長廷稍長。
民進黨執政的八年當中，由於朝小野大，陳水扁總統只能透過不斷更換閣揆主將與之周旋，始終無力在國會形成立法的最小獲勝聯盟。一切為了連任，總統負責統籌競選機器的運轉，而部會張羅挹注黨籍地方首長的活動經費。另外，在恐怖平衡的盤算下，唯恐旁人坐大，陳水扁讓同儕輪流擔任閣揆；假設院長把部會當作競選總統的銀庫，自然要找自己的人馬來坐鎮，管他是強制換頭、還是就地收編。不管是幕僚長、還是執行長，閣揆與總統看法相左，當然要悻悻然下台。

（三）府院黨的協調
　　對於採取內閣制的民主國家而言，政黨與政府的關係有三種模式（圖7），包括「以政領黨」、「相互倚賴」、以及「以黨領政」，三者服膺的依然是政黨政治的原型，強調「政黨政府」的實踐；至於在採取總統制的美國，候選人各自有選舉機器，政黨只是選舉時期的標籤，一旦選上總統以後，政黨分離是常態。

　　定保證能一言九鼎；儘管如此，由於攸關立委等選舉的提名，每逢黨主席改選，還是派系之間兵家必爭。對於贏得總統的陳水扁來說，如果不能掌控黨主席，可能無法確保獲得連任的提名，因此，至少也要找一個親信來看守。

　　在1996年總統選舉期間，彭明敏競選總部與黨中央的齟齬，也因此，陳水扁當年在競選連任台北市長之前，想到有助自己在平面媒體的曝光度（由地方版提昇到全國版），曾經考慮出選黨主席一職；後來是擔心遭人戴「歸碗捧」的帽子，才沒有參選。最後，沒有派系色彩的林義雄順利當選主席（1998-2000），才讓參選總統的陳水扁沒有後顧之憂。

　　陳水扁當選總統之後，黨中央的立即功能是確保自己再度代表民進黨參選，接下來，才摸索總統府、國會黨團、以及黨中央的三角關係，具體而言，就是如何運用黨中央來駕馭派閥林立的立法院。就組織上而言，如果期待黨主席扮演協調整合的角色，不免有挾天子以令諸侯的嫌疑，因此，比較保險的作法，是由自己兼任黨魁、或是可以信任的人來擔綱。

　　在襄助陳水扁贏得大選之後，林義雄功成身退，決定不再連任主席。林義雄所以急流勇退，除了結構性的因素制約，更擔心因為立場上堅持而被從政同志扣上「以黨領政」的大帽：如果行政部門的政策走向對於黨綱不置可否，黨中央又何必背書？再加上面對立委不斷的內造化喊話，無異是要把黨中央虛無化，所謂的「弱勢黨中央」彷彿是可有可無的政策研究中心，這種權責不符的夾心餅，豈是黨員直選出來的黨主席所願？

　　是有分享權力的可能，當然還是要無疾而終。在謝長廷面對高雄市長連任之際，陳水扁順勢接任黨主席（2002-2004），改採「黨政同步」，黨章增加總統為當然主席的規定（第十五條之一），也就是在執政時期，黨主席由總統兼任，在野時期，黨主席再恢復黨員直選。大體而言，同志難以接受黨中央弱化為選舉的機器，卻也不願意造成黨職、公職雙頭馬車的困境，因此，才會有這樣的調整。

　　陳水扁總統為了打破執政先前兩年的兩人三腳競走困境，改弦更張，嘗試由行政部門擔任後輪，再透過黨來協調國會貫徹行政部門的政策意志；在「黨政同步」的新架構下，陳水扁採取的「黨政合一」模式，就是徹頭徹尾的「以政領黨」。一心一意連任的陳水扁，除了要將黨中央納入競選機器的一部份，還進一步要政黨扮演行政與立法部門間的傳動軸，也就是黨（立院黨團）、政（總統府、行政院）之間的政策協調。此時，民進黨派系共治的傳統被陳水扁打破，黨中央已經沒有決策的角色。立法院內的黨內派系除了虛與尾蛇，就是伺機爭取三長職務，黨團頂多只剩下所謂的協調功能。不管是仿效國安會議的大溪會議（2002/8）、三芝會議（2002/9），還是執政興革會議（2009/1），頂多是盍各言爾志的，並沒有實際上的決策功能。

　　既然總統不可能常駐黨中央，抄襲國民黨的三名副主席是名目上的三公，秘書長張俊雄便是一人之下、萬人之上，宛若陳水扁派在黨內的另外一個幕僚長。秘書長的協調工作擴及立法、行政系統，甚至於國會黨團內部的運作，權責當然不再只是內務總管、或是扮演黑臉的喇叭手。中常會依然是派系角逐的場域，不過，絕對不會再是決策中心；陳水扁為了鞏固領導中心，以免不聽話的派系在中常會搗亂而有損天威，因此，又以總統所代表的民意至上為由，指定副總統呂秀蓮、行政院長游錫堃、以及總統府秘書長蘇貞昌為當然中常委。被閹割的中常會既然失去政策辯論的功能，當然不會有尋求黨內共識的功能。基本上，我們看到的是陳水扁將民進黨縮編，類似國民黨中央政策會。

　　在陳水扁連任總統以後，民進黨對於他已無多大邊際價值，特別是自己有一套選舉造勢的模式，因此，黨中央到底還有多少競選機器的功能，都令人高度懷疑；既是食之無味的雞肋，總統當然要藉機金蟬脫殼。陳水扁總統在2004年底因為立委選舉挫敗請辭黨主席，接任的蘇貞昌又因為次年的三合一選舉不順下台（2005），到了2006年初，游錫堃終於繼任黨主席（2006-2007），其實是被視為陳總統派在黨中央的代理人。在民進黨進行總統初選的過程，游主席與陳總統之間開始出現若有似無的裂痕，只不過，已經無關緊要。

　　陳水扁總統面對派系分享權力的挑戰，先是讓大家輪流當箭靶式的行政院長，再則指派代理人擔任黨主席，或是乾脆自己上陣就任，避免中常會上流彈四射。既然政黨已經虛無化了，就不用再煩惱散兵游勇在國會四處流竄。至於各種溝通平台，只不過是做做樣子罷了，事先既不討論、事後也不用知會，旋即乏人問津、不了了之。

肆、掌有國會絕對優勢的馬英九政府

　　好好運作」。他心目中的雙首長制，最大的特色是所謂的「自動換軌」，也就是說，國民黨在過去十年來，口中所說的「尊重多數」，不是指總統所獲得的票、而是國會的席次。因此，即使輸掉總統選舉，既然國民黨是立法院的多數黨，政權就要自動交給他們；相對地，如果馬英九贏得大選、又有國會優勢，順理成章，自然掌有組閣權。

　　即使目前沒有在野黨挑戰國民黨政府組閣的正當性，不過，在過去兩年來，雙首長在先天上的制度性缺陷，也就是到底總統與行政院長之間的分工如何，還是不時出現。馬英九一上任總統就公開表示，在雙首長制之下，他會退居第二線、將第一線交給閣揆劉兆玄，由後者來對立法院負責。詳細看他的說明，就是由閣揆負責政策的規劃、以及執行，至於決策，當然是留給自己。說穿了，行政院長不只是總統的幕僚長、或是執行長，更是箭靶。這或許可以說明馬英九為何滿足現有的憲政體制，也就是出了是有人擔責任。

　　另外一種解釋是總統負責「兩岸、國防、以及外交」事務，內政交給閣揆。問題是，有些國家大事並非可以明確歸類為內政、或是涉外事務。以去年八八水災是否接受美國援助、以及今年的美牛事件來看，不僅鬧得國內沸沸揚揚，連友邦美國也啼笑皆非，最後，終於以國安會秘書長蘇起下台交代，除了顯露出行政部門本位主義、以及缺乏水平聯繫的窘態，最大的盲點，是到底誰才是老闆、誰可以出面擺平的問題。

　　同樣地，在馬英九總統上任不久，出現股票大跌不止的現象，趕緊找相關部會首長入府開會，引起輿論抨擊，質疑總統是否逾越憲政分際。最後，總統府發言人不得不書面解釋，總統只是「關心」、並未「指示」，也就是說，日常施政的權責在於行政院長、不在總統，這就是「二線總統」的真諦了。換句話說，即使是口口聲聲強調「尊憲」、以及「守憲」的馬英九總統，還是要不時擔心是否拿捏分寸得宜的問題，如果動輒得咎，那麼，民選總統的意義何在？難怪，先前接受「天下雜誌」訪問「二線總統是否為雙首長制的缺口」，他回答道：「我一直納悶，雙首長制能否好好運作？」（李雪莉，2009）
儘管馬英九在總統選舉中獲得大勝，新手上路，迭遭同志挑戰，內定行政院長劉兆玄（2008-2009）的組閣過程並不順利，經過幾波人事任命，內閣人選才總算全部出爐。吳敦義臨危受命組閣（2009-），人事主導權相當有限，除了一向由總統欽點的國防、外交、以及陸委會，馬總統的意志力更貫穿傳統上屬於行政院長的其他部會首長任命權，因此，吳內閣可以說是馬英九台北市長小內閣的加強版，原本就是班底當然要繼續留任，還要伺機遣人進駐八大部會。對於能言善道的吳院長而言，有馬總統穩住中央黨部，最大的挑戰應該是來自立法院，還是要靠總統以茶敘來跟黨籍立委搏感情。

　　在威權體制時代，國民黨政府實施黨國體制，立法院淪為行政院的立法局，不僅予人不良觀感，也提供黨外勢力衝撞國會的正當性。馬英九既然獲得過半選民的支持，自然不願意恢復過去「以黨領政」的做法。那麼，政府到底要如何與政黨維持合理的關係？馬英九雖然不像前總統李登輝大膽採取「以政領黨」的做法，也說不出「黨政分離」的坦白話，更不像陳水扁拐灣抹角創造「黨政同步」的空談，不過，卻也直接表達對於「以黨領政」這個充滿污名化的做法敬謝不敏，也就是明顯表達不願意黨中央在背後下指導棋。吳伯雄當然聽得出來馬總統的弦外之音，卻又無法接受「黨政分際」的走向，因此委婉提出「以黨輔政」的新詞，聽來又有幾分媒婆告誡新人不可過河拆橋的無奈。因此，儘管他可以提醒內閣「政黨是永續經營」的道理，酸酸的說內閣表現不好就是黨的包袱，卻改變不了球已經傳到立法院的事實。

　　到目前為止，由總統馬英九召集的府院黨五巨頭「國政平台」會議，採定期每週一聚會模式，成員包括副總統、行政院長、立法院長、以及國民黨主席，商議國家重大決策。不管稱為「層峰會議」、「五人決策小組」、還是「五人小組會議」，外頭認為是最高決策小中心，其實，只能算是府院黨的溝通平台。由於納入黨魁，萬一擦槍走火，難免有「以黨領政」的嫌疑，譬如，如果黨中央堅持的黨意與總統背後的民意相悖，閣揆又如何自處？如果立法院以與行政院的看法相左，那麼，總統要扮演所謂超然的仲裁者、還是堅定自己派在行政部門的代理人？難怪，馬英九以「便當會」來降低任何決策的聯想。終究，馬英九總統兼任黨揆（2009-），這幾乎是無法避免的走向。

　　眾所週知，馬英九是『中華民國憲法』的忠實信徒，對於七次修憲耿耿於懷；既然認為關鍵在於「行憲」，自然對於「修憲」、或是「制憲」戒慎小心，認為是更改國號、或是刺激選票的作為。他在五年前就說淂相當清楚，即使再次修憲，「怎能保證會修得比現在更好？」更何況，萬一條文變動過多，「憲法已經原味盡失，豈不是給民進黨一個更好的藉口，說那為何不乾脆弄個新的憲法算了！」（秦蕙媛、何孟奎，2005）。 馬英九總統在520就職兩週年之際，提出「創新強國」、「和平護國」、「憲政固國」等「六國論」，描繪他對台灣未來黃金十年的願景。我們可以看到，他對於當前憲政體制的運作，是保持「自我感覺良好」的態度，頂多只需要透過立法、釋憲、以及慣例三個途徑來推動憲政改革。換句話說，他對於目前的「九七增修條款體制」，大體已經認為遊刃有餘，不需要大費周章去發動修憲的工程。因此，雖然他承認社會上有調整憲政體制的各種聲音，包括走向總統制、或是內閣制，不過，頂多只含混答應成立「憲法評估小組」，提出適當的限制改革方案。

伍、結語

　　自從李登輝總統開始實施憲政以來，大體有「總統主外交、閣揆管內政」的分工。民進黨執政時期，在內外分工的慣例下，儘管陳水扁總統在形式上不願踰越此種分野，以免遭到輿論、甚至於同志的撻伐，特別是「總統有權無責、閣揆無權有責」、甚至於「超級大總統」的非難。不過，到頭來，即使是內政，大家還是要陳水扁總統負一切責任；當議題鬧得沸沸揚揚之際，即使行政院長黯然下台，最後，還是要總統概括承受。

　　馬英九總統旋風上台，然而，不管天災、人禍、財經、還是外交課題，卻堅持退居第二線，甚至於被譏為「宅男」；然而，當總統對內政稍作關懷，又被馬上被質疑是否越權，進退失據、左右為難，這就牽涉到如何釐清總統與行政院長的權力關係，也就是制度面的問題。儘管馬英九在競選之際，承諾「實現權責相符的中央政府體制」，並沒有具體的內容。其實，他在五年前就說淂相當清楚，即使再次修憲，「怎能保證會修得比現在更好？」更何況，萬一條文變動過多，「憲法已經原味盡失，豈不是給民進黨一個更好的藉口，說那為何不乾脆弄個新的憲法算了！」然而，如果憲政體制未能釐清，民主課責（accountability）從何而來？

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