行政執行與民事執行之本質不同

　　然而，行政執行與民事執行畢竟存有本質上的差異。行政執行之最大特徵，在於行政機關得以一方當事人之資格，不須仰賴法院介入，即得逕以一己之力發動強制執行，以達成行政上必要狀態，而與民事執行之實施係假手法院者，有所不同。換言之，於行政執行，行政權可無待法院介入，即對人民之身體或財產施以強制力，以實現其單方面之權利主張，本質為行政權之「自力執行」，而與民事執行係由中立之法院先就私權存否進行判斷，再由其為私法債權人實施強制力以滿足私權之「他力執行」有別。鑑於行政執行與民事執行之前述差異，有必要從節制行政濫權、保障人民權利之觀點，檢討此差異是否衍生了額外的、行政執行所獨有之規範要求或處理方式，以避免囫圇移植民事執行論理於行政執行之結果，為行政權的專斷濫權提供滋養的溫床。

我國行政執行之制度設計，過度強調行政效率而輕忽權利保障

　　我國行政執行法立法之初，對於是否賦予行政處分自力執行力（即行政處分可逕作為執行名義，對義務人實施強制執行，無待法院介入判斷）乙事，即無視行政強制執行之發動未經法院介入而藏有恣意專斷之本質危險性，放棄於具體個別之法律中，就公益急迫性、行政處分事前程序之嚴謹程度與人民權利保障之必要性，於各行政領域作更精細之斟酌衡量，而係以一般性授權之立法形式，全面性肯認行政（下命）處分之自力執行力，其意在便利行政權得透過行政處分及伴隨而來之自力執行，謀求行政任務達成之效率。當處分相對人已對基礎處分表示不服提起行政爭訟時，縱使此時行政處分之合法性爭議已經顯在化，立法上仍採取爭訟不停止執行之原則，容許執行機關在爭訟結果未定前，得本於該行政處分繼續執行，以「提高行政效率，防杜濫訴」。雖然此時法律相應地賦予人民聲請停止執行之權利，然而法律本身同時也對停止執行之要件設下高門檻之限制，加以實務上對於聲請停止執行之要件，採取極為嚴苛之解釋，大幅限縮了人民透過聲請停止執行達到防免損害擴大之可能性，以致於義務人最後往往僅剩下請求損害賠償的權利。

　　此種強調行政效率取向之制度思維，亦反映於執行方法上，如管收本質上屬於對義務人身體自由之拘束，由於人身自由為其他自由權利得以存立之前提，理應受最周全之保護，除非涉及極為重大之國家利益，否則不應動輒以人身自由之限制，作為追求行政目的實現之方法。然而，原行政執行法第17條卻大幅放寬得據以聲請管收之事由，同條第4至6款甚至容許以管收為強制方法，迫使相對人履行其提供財產資訊之協力義務，將原本應由執行機關擔負之積極發現、保全義務人財產的責任，便宜透過管收方式轉嫁予義務人，究其實質亦無非是想要藉此降低執行成本、提升執行效率。司法院大法官釋字第585號解釋即宣告行政執行法以第17條第4至6款規定作為拘提之事由，因違反比例原則而違憲。

　　前述強調行政效率性之一貫思維，同樣表現在行政強制執行之救濟制度上。行政執行舊法修正當時，對於行政執行救濟程序應如何建制，曾面臨不同立法例間的制度抉擇，立法者最後選擇採取較為簡易之作法，即仿強制執行法第12條規定，於行政執行法第9條規範聲明異議程序，作為違法執行之救濟方法，主要理由即著眼於行政效率之考量，避免救濟案件延宕執行之迅速終結。此等考量固非全無合理性，然而較之訴願程序於組織及決定程序上之嚴謹要求，同為行政內部救濟程序之聲明異議，其內容僅僅規定聲明異議之受理及決定機關、案件之移轉流程與處理時限，然而如何確保聲明異議程序符合法治國家下救濟程序所應具備之相當程度的公正性與公平性，以提高人民信賴並實質上發揮權利保障之效果，卻未見來自制度上之明確承諾，聲明異議僅由執行機關之直接上級機關以一般行政內部決策程序進行，其程序是否符合正當法律程序之最低限度要求，亦不無疑義。

　　此外，人民對於聲明異議決定如有不服，得否提起行政爭訟？單就法律文字而言，並非毫無肯認之空間，惟過去實務多數仍本於提高執行效能之思考而採否定見解，惟此種觀點迭受不當限制人民訴訟權之質疑。直至97年12月26日最高行政法院庭長法官聯席會議始作成決議，認為：義務人或利害關係人如不服聲明異議之決定，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。

「行政效率」不應成為指導行政執行建制與解釋之唯一標準

　　強調執行效率性之觀點者，多半認為行政強制執行已不涉及實體關係之判斷，義務人應負擔之公法上義務既已明確，後續之執行僅係就觀念上形成之法律關係予以實現，此時關於國民權利保障與執行效率性之權衡，應以後者為重，以維護法律尊嚴，並示執法之公平。立法上對於聲明異議採取簡易之程序，及過去實務見解認為聲明異議決定不得再聲明不服，均不無寓有此等考量。本文固不否認執行效率（或行政效能）無論於制度規劃或作為法律解釋基準，均係應被納入考量之原則，然而於行政強制執行，其是否應如立法與實務現狀般賦予其如此重要甚或優越之地位，有以下諸點應予指明：
　　第一、行政執行憑以執行之基礎（即執行名義），究其實質僅為行政機關作為當事人一方之權利主張，義務人是否確應負擔公法上義務，在基礎處分之合法性未經法院確定前，毋寧仍屬未明，加之在我國採爭訟不停止執行原則下，基礎處分之爭訟與執行程序同時進行之情形，往往甚為常見。或可認為，在行政程序法通過後，由於事前程序之踐行，已相當程度地確保行政處分作成之正確性，也因此間接提升行政自力執行之實質正當性。然而，姑且不論行政程序法在賦予行政處分相對人對低限度程序保障之際，亦同時基於行政效率與程序經濟之考量，於同法第103條大幅排除處分相對人陳述意見之機會，行政程序囿於本質侷限，其事實調查與法律適用之正確性，終究無法與嚴謹之司法判決程序相提並論。是以，於民事執行因確定判決作成前已賦予雙方當事人十分充分之程序參與，該確定判決所表彰之私權存在乃被認為具有高度蓋然性，在此前提下，強調執行之迅速與效率，有其合理之論據。反觀行政強制執行之基礎處分，既無類此堅實之實體正當性基礎，卻強要賦予執行效率性同樣之價值高度，說服力即有不足。
　　第二、民事執行與行政執行另一重要差異，在於民事執行係由法院進行，具有相當程度之公正性，可藉此保障私法債務人之權益，使之不受過度侵害。然而行政執行係由行政機關所實施，其不偏性自始無法與民事執行等量齊觀，縱使執法之公務員有依法行政之義務，然在實體法律關係上，其究屬當事人一方之自力執行，在裁量之際未必能立於平衡之觀點妥善考量個案公益與相對人之權利保護，甚或難脫率以任務遂行為先或便宜行事之傾向，其所隱藏恣意侵害之可能性相對較高，此時一味強調行政效率，對於因此等差異所衍生國民權利保護之規範需求卻視而不見，對人權保障反形成威脅。
第三、國民權利保障與行政效能，未必立於二律背反之關係。如行政程序法之制定，乍看似增加行政流程之成本與時間花費，然而適當之程序機制，可以讓行政機關在有序之步驟下攫取必要之資訊，幫助作出正確之決定並完善實現法律所交付之任務，而賦予人民事前之參與，可相當程度提高人民之信賴，預防事後之紛爭，整體而言反而有助於行政效能之提高。所謂行政效能之要求，應係在確保任務被正確履行之前提下，謀求降低行政成本、時間、人力支出，以有效履行國民託付其責務，而非捨本逐末，一味追求執行迅捷，忽略政府仍肩負保障人民權利的職責。準此，我國行政執行法制是否已陷入追求執行效率之迷思，即值得檢討與警惕。