面臨的問題 

      台灣捷運系統的推動，肇始於1975年交通部進行台北、桃園、新竹、台中、嘉義、台南及高雄等七個都市地區大眾捷運系統規劃，並委託顧問團隊進行可行性研究。這些大眾捷運系統「可行性」研究，除了嘉義研究報告提出以公共汽車來提昇大眾運輸服務之結論外，其他都成了「捷運必行性」的研究報告。過去三十多年，台北都會花了約五仟億新台幣完工通車近90公里捷運路網、高雄都會則花了近一仟九佰億新台幣完工通車約43公里路網。然而，兩大都會絕大部份的民眾仍是使用摩托車、小汽車等私人機動運輸工具，台北捷運一天載客約130萬旅次，也僅是都會總旅次的十分之一，就算加上公共汽車與公路客運約190萬、計程車100萬旅次、台鐵通勤12萬旅次，總共的公共運輸旅次也不過是三分之一弱；高雄都會區的情況更是糟糕，原本公車每天不超過八萬旅次，雖然經過中央與地方政府在過去五年的努力，捷運通車後每天約有九萬旅次，而高雄市政府的目標「是將大眾運輸市場提升到15%」。台灣其他縣市情況更慘，根據交通部運輸研究所與台大土木系近期的調查研究，除了基隆市公車市場比例接近10%，各地區均不超過5%。

　　為什麼？當我們舉出香港捷運每天有305萬旅次、而公共汽車與小巴則有630萬旅次時，連我們的專業交通部毛治國部長都說需要反省，因為他在二十多年前就開始進入交通部協助當時郭南宏部長。

軌道捷運之迷思 　　事實上，台灣的都市交通政策自三十年前開始，就錯誤依賴純以軌道捷運系統為都市公共運輸骨幹，我們的決策者被「製造商導向決策」所誤導，認為在完成大眾捷運路網後，民眾會開始改變運具使用習慣、開始使用公共運輸系統，因而對於摩托車與小汽車採取極為鬆散的管理政策。然而，不是只有台灣被誤導，過去三十多年開發中國家的城市都被誤導。這些所謂國際專家來到亟需改善交通擁擠的開發中國家城市，就大力推銷倫敦、東京、巴黎、紐約之捷運發展模式；的確，這些城市將捷運建設與土地使用、都市發展緊密結合的TOD(Transit-oriented Development)模式，就是城市化與機動化國家努力目標。然而，開發中國家的城市化速度極快，其民眾在經濟發展後對於機動化急遽需求，已經無法等待捷運系統路網之形成，要知倫敦、東京、巴黎、紐約之捷運路網與城市發展模式是經過六十年甚至上百年累積，開發中國家城市若是單純的以這些「先進」國際都會為學習目標，依賴高成本與長時間建設的捷運形成大眾運輸路網，則因絕大多數民眾無法使用初期一、二條捷運路線而必須追求個人機動性，使得都市發展持續陷入私人機動運具為主的環境，而決策者又以短線的思維，期能透過高架橋、快速道路與停車場興建來改善都市交通擁擠、噪音、污染等問題，但「車本位」的道路建設與施政作為又再擠壓行人的步行空間，並使傳統公車營運陷入惡性循環，而更多民眾也只能轉往摩托車、小汽車等其他私人機動運具。過去三十年南美墨西哥市、印度德里、南亞馬尼拉與雅加達以及東南亞曼谷等國際開發中國家城市即為明顯案例。

　　台灣的都市交通發展也幾乎是追逐這個過程，更嚴肅的說:我們的都市規劃是在做北美城市規劃，我們的城市在等待捷運建設的同時，也逐步形成了「車本位」的都市空間佈局，民眾在政府長期輕忽公共汽車、迷思於大型公路建設與捷運工程下，不得不選擇私人機動運輸工具!例如，台中市政府經過三十年努力，「終於」挾著市長黨政關係而獲得行政院不得不核定綠線約16公里、超過500億捷運建設計畫，但其經營與財務永續機制仍受各界關注，單此一條捷運所產生之效益非常有限，暫且不論其運量預測精準與否，就算接受規劃單位預測六年後通車情況，該走廊將由現在每天公共汽車運量1,100旅次提高到超過8.9萬旅次，其捷運之市場佔有率仍是極為有限；此外，該500億捷運建設經費應該有更好的用法吧?當然有，500億可以讓全台灣的都市公共汽車全部換成低底盤公共汽車、全部裝上衛星定位系統、全部都可以用智慧卡。事實上，過去三十年交通部對於各縣市補助捷運「先期規劃」、「綜合計畫」、「可行性研究」等各類專案超過五十項，這還不包括地方政府為爭取中央核定捷運建設經費所自行開展的計畫。可是，除了交通部自1996年蜻蜓點水般提出「促進大眾運輸發展方案」與後續之相關條例，卻鮮有地方政府提出「低成本、時效快」的公共汽車或其他各類公共運輸改善計畫。所以，都市公共運輸發展的根本問題是:我們民眾不能再等二十年軌道捷運路網形成，公共汽車都沒人坐，為何奢求捷運?這也就是多年來城市交通決策的「迷失」、國際專家對於「軌道捷運建設」之誤導。

本世紀有了轉變 　　不過，自2001年來已經開始有了轉變，世界銀行（World Bank）、亞洲開發銀行（ADB）、聯合國環境組織（UNEP）、能源基金會(Energy Foundation) 、乃至國際能源組織（IEA）均已指出，公車捷運（Bus Rapid Transit）經過嚴謹設計，就是能夠達到軌道捷運（MRT）或輕軌捷運（LRT）的服務功能，而基於工期短與興建成本低的優勢，運用公車捷運系統（BRT）即可以在三年內形成現有台北捷運八十多公里之路網規模，同時可以運用有限資源，在BRT興建的走廊上同時創造出步行、自行車、公車之優質綠色交通環境；除了大家所熟知的巴西庫里堤巴(Curitiba)與加拿大首都渥太華(Ottawa) ，早在1980年代開始運用BRT作為都市公共運輸骨幹，近年來南美波哥大、韓國首爾、印度新德里等七個都會、中國北京、杭州、濟南、常州、重慶等城市均推動BRT建設，就連美國洛杉磯已運用BRT推動大眾捷運之橘線後續路網，而類似台北木柵、內湖捷運之邁阿密高架輕軌延伸線，也正式運用BRT系統營運。

城際公共運輸也面臨挑戰 　　除了都市交通的發展，我們的城際運輸的發展也是令人不敢相信。高速鐵路花了超過4,600億完工通車後，雖說國內航空結束營運是必然，但是高鐵讓其他所有的公共運輸受到重擊並瀕臨倒閉，而高鐵公司自商業運轉開始更是有超過400億的虧損，去年營收雖超過營運成本，但全部收入付給利息與折舊都不夠。暫且不論政府出資、投資、融資相關爭議以及利息和折舊合理化機制，僅以交通部自己的調查數字，就可顯現過去二十多年整體交通政策出現重大問題。據統計，台灣西部走廊超過20公里之中長程旅次每天約190萬，其中小汽車旅次高達78%，每天消耗能源、排放污染、產生交通擁擠與事故等社會成本極高。然而，過去十年高鐵興建期間，中央政府每年也投入超過200億進行台鐵改善、台鐵捷運化工程以及總數接近400億高鐵車站聯外交通建設，那為何每天也僅有9萬人不到搭乘高鐵?整個高鐵、台鐵、國道客運與區域客運也僅僅有22%的市場?這個事實在行政院高舉「節能減碳」國策下顯的極為諷刺，主要因為我們能源有超過98%是靠進口，我們能源價格完全沒有反映資源稀少與能源安全的機會成本；而更不可思議的，是行政院去年以振興經濟之名，拿出近80億補貼小汽車市場，若說該貨物稅減免是針對節能低污染車輛還可以接受，但這漫無目標的補貼政策等於放任小汽車排放污染與消耗可貴能源，更何況台灣也沒有小汽車產業。可以具體的說:一個放任與鼓勵小汽車的政府，絕對不是一個追求永續發展的政府；可是，似乎不論那一政黨都是以短視的道路橋樑工程建設為政績，或是好大喜功追求捷運工程建設，這些短視近利的交通工程建設，在不負責任的政客配合下變成政治籌碼後，我們的環境也就逐漸遠離了人本、綠色、永續之公共運輸發展空間。其實，如果都市及城際公共運輸市場能達到馬總統在台北市長任內追求的60%佔有率，則整體公共運輸會形成良性循環，也根本不需要政府補助就能形成永續財源機制。

應即刻採取行動 　　為了扭轉上述背離永續的交通發展現象，台灣真的需要儘速展開大規模的公共運輸革命，這個攸關台灣永續發展的具體行動至少應包括:

(1)將「永續能源」與「健康環境」列為交通政策指導方針，並形成各類交通工程建設計畫與方案評估指標。 (2)在經建會之「公路」與「軌道」交通建設經費之外，另成立「公共運輸」次類別，期能形成推動公共運輸整合發展的穩定財源。 (3)在交通部成立公共運輸局，對於達到整合與無縫公共運輸服務之政策、技術應用、營運管理、法制、教育訓練等方面工作，均可在統一事權和穩定財源下持續規劃推動。 (4)大眾捷運建設計畫之審議應能引導落實大眾運輸導向城市發展政策(TOD)，因而在大眾捷運審議項目中應將上位的都市發展計畫與整體運輸規劃列為必要條件。 (5)大眾捷運建設計畫之審議應能確切貫徹執行「方案比較分析」(Alternatives Analysis)，期能充分考量各種可行方案與技術，評選出符合成本效益與在地功能需求的系統方案。 (6)有效透過稅費機制將公共運輸能源與環境之外部效益內部化，實質補助民眾使用公共運輸系統。 (7)強化小汽車和摩托車之管理，對於所造成交通擁擠、環境汙染與交通事故應有合理稅費機制。 (8)推動公共工程之永續發展教育和在職訓練課程，期使大學教育以及參與決策、規劃、工程設計、施工、以及維運之各級政府官員，具備環境、社會公平、以及財務永續之發展理念。

本文刊登於「營建知訊」, No.319, 2009.08.