一、前言

　　 水資源政策攸關社會民生與國家發展。目前為止，台灣計有94座水庫其蓄水容量約達21億噸、2,771公里的河川堤防與930公里的河川護岸、411公里的區域排水渠道、380公里的禦潮海堤及90﹪普及率的自來水管網，這些水利公共建設提供生活與產業用水所需，並保障人民生命財產安全。惟面對未來氣候變遷下的全球環境，相關政策需要重新檢視與評估。而氣候變遷的現象確實日益明顯，依據聯合國及美國相關單位的報告指出，地表的氣溫自19世紀末迄今已上升約0.6°C，其中過去25年上升約 0.2~0.3 °C，預估至21世紀結束將升高1.8~6.4 °C。在水文循環方面，預測如果格陵蘭冰帽溶解，平均海水面將上升7公尺。在台灣氣候變遷的影響也已產生，近年來台灣乾旱與洪水發生的頻率已有增加，另以台灣北部基隆為例，年降雨量在過去98年間增加約1180mm，而降雨日卻減少了14.6天，台灣地區之水文條件正逐漸改變中。

　　 回顧過往，政府為涵養水源，維護水質及保育水土資源，對於集水區內土地之使用，陸續採取了各項管制措施，例如訂定「區域計畫非都市土地分區管制」、「都市計畫土地分區管制」及劃設「自來水水質水量保護區」等，惟管制措施常涉及土地利用的限制，不僅易引起土地所有權人及相關權利人的抗爭，措施本身的合理性及合法性亦可能受到質疑，故不論就民主的要求或就法治的觀點而言，在實施集水區內土地使用管制措施時，均應保障人民之權益，並保證民眾適當的參與權利，以下僅就劃設「自來水水質水量保護區」之管制及保障人民權益之配套措施加以探討，以彰顯我國在人權發展上的進步及可再提升之方向。

二、水質水量保護區的劃設

　　為確保水資源的品質，經濟部依據自來水法第11條規定劃定公布水質水量保護區，並於保護區內禁止或限制貽害水質與水量的行為(例如於重要取水口以上集水區養豬、以營利為目的之飼養家畜與家禽、高爾夫球場之興建或擴建、設置垃圾掩埋場或焚化爐、放射性廢棄物儲存或處理場之興建等)，以達到維護水資源涵養與保育的目的。目前全國計有113處水質水量保護區，總面積約為8,972平方公里，佔台灣總面積之25%。

　　 為避免開發行為造成水質水量保護區內水質的污染，除自來水法對區內行為有所限制外，其他法規亦對水質水量保護區內的開發行為予以規範，例如「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」內，就工廠、工業區、遊樂區與風景區等19項開發行為，規定需實施環境影響評估。

三、水質水量保護區的回饋制度

　　由於相關法規對水質水量保護區內土地使用的限制與開發行為的管制，以及保護區劃設後所衍生對地區發展的影響，致使保護區內土地所有權人與居民產生權益損失。對於人民的損失，在以往認為人民依法對國家社會負有一定程度的社會義務，行政機關基於促進公共利益，所造成的人民財產損失，因屬於人民社會義務之範圍內，故不考量補償或回饋。惟隨著社會發展，法界與學界逐漸認為人民損失若已超過其所應盡社會義務時，行政機關應給予適當補償或回饋。大法官解釋釋字第440號「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償」，亦表達了此一觀點。

　　 為順應社會發展與民眾要求回饋的聲浪，行政院經濟建設發展委員會於91年8月5日核定公布「限制發展地區救助、回饋、補償原則」，明訂各目的事業主管機關，為辦理有關限制發展地區之救助、回饋及擬訂補償法令時，應依據該原則來辦理相關事宜；各主管機關於訂定相關救助、回饋、補償法案時，應具有明確之財源籌措方案，包括：財源、標準等，並以收支平衡為原則；以「使用者付費」與「受益者付費」為原則。

　　 經濟部於「限制發展地區救助、回饋、補償原則」公布後，遂於民國92年著手推動擬訂水質水量保護區回饋機制，在考量保障國土開發之公平性，落實受益付費、受損受償及財源穩健的原則下，經多次討論研商後，決定以增訂自來水法第12條之2與之3的方式來辦理水質水量保護區的回饋與補償。該法案已於93年6月30日經總統公布施行，內容重點說明如下：

1.於水質水量保護區內取水者，應向中央繳交水源保育與回饋費；中央（經濟部）徵收後撥付地方，由地方依法運用(即中央負責徵收，所得經費交由地方運用)。

2.水源保育與回饋費專供水質水量保護區內辦理水資源保育與環境生態保育基礎設施、居民公共福利回饋及受限土地補償之用(即經費僅能運用於水質水量保護區內)。

3.各水質水量保護區經費，由該保護區設置專戶運用小組管理運用，並由專戶運用小組依其區內土地面積及居民人口比例，分配運用於區內各鄉（鎮、市、區）(即經費的管理運用，依法為地方政府權責)

4.各水質水量保護區專戶運用小組成員由相關中央主管機關、水質水量保護區內相關縣市代表、鄉鎮代表、居民代表、公正人士等組成。

四、執行現況與問題

　　 水源保育與回饋費已自民國95年起開徵，年徵收約12億元，水質水量保護區的回饋亦自96年起由地方政府於各保護區內實行相關回饋措施。該回饋制度的實行，對於政府推動「受限者得償」的政策，有相當正面的意義。惟任何新制度推動後，必定伴隨各界對法規內容或執行方面的質疑與建議，以下就目前所遭遇的一些主要問題來探討。

(一)經費面：

1.各保護區的經費額度

　　 各保護區所得經費額度為依據該保護區取水量大小來決定，故保護區內取水量大，其所得經費亦多。惟若就各水質水量保護區的限制均為相同，相同面積的保護區，其回饋程度理應相同的思維下，目前法定依據取水量大小來決定的方式，似顯有失公平原則。例如鯉魚潭水庫保護區(保護區面積53平方公里)年收8000萬元，但與其面積相近的明德水庫保護區(61平方公里)年卻僅收450萬元。

2.各鄉鎮可得經費的分配方式

　　 保護區內各鄉鎮可得經費，係依據各鄉鎮位於保護區內的土地面積及居民人口比例來決定，因此面積較小者往往不同意此一分配方式。例如永和山水庫保護區，其涵蓋南庄鄉、三灣鄉、頭份鎮，各鄉鎮於保護區內面積比依次為95.68%、4.05%、0.27%。若依據分配原則，南庄鄉將可得到9成以上經費(約2400萬元)。惟由於三灣鄉認為水庫與水庫淹沒區位於該鄉，頭份鎮認為水庫洩洪所致災損以該鄉最嚴重，故2鄉認為目前所訂分配方式對該鄉不公平，要求重新訂定更合理的方式。

3.部分保護區無可用經費

　　 目前113處保護區中，台灣自來水股份有限公司於23處保護區中並非每年均有取水行為(該公司將其水源列為備用用水源)，造成徵收經費為0，進而使該保護區無經費可辦理回饋事項的窘境，與引起地方的強烈反彈。地方要求保護區不應沒有取水而無經費回饋，若不取水則應解編該保護區。例如屏東縣內劃設有牡丹水庫、餉潭、石門、楓林、竹坑、文樂等6處保護區，目前僅有牡丹水庫內有取水行為與水源保育與回饋費可運用。

(二)運用面：

1.土地所有權人無法獲得補償

　　 依據自來水法第12-2條第3項第3款規定，水源保育與回饋費可用於「發放因水質水量保護區之劃設，土地受限制使用之土地所有權人或相關權利人補償金事項」，故土地所有權人於93年6月自來水法修正案通過時，對日後可領取土地受限補金的立法相當期待。惟此回饋制度執行後，由於土地受限補償金所需經費龐大(例如曾文溪保護區年收約6000萬元，辦理土地受限補金經費估計約需9億元)，故各鄉鎮在考量所得經費有限下(79個保護區年收經費在100萬元以下)，且自來水法並未明訂需優先辦理下，故大多鄉鎮多以編列民眾能直接受益的回饋為優先事項，而不編列經費來辦理土地受限補償金事項，造成土地所有權人為保護區劃設後最直接的受害者，卻無法得到補償的情形。

2.環保團體與民眾的見解有落差：

　　 對地方居民而言，水源保育與回饋費為政府「補償」因水質水量保護區劃設導致權益或生活受損的經費，在居民認知下，經費理當用於改善生活所需，而環保團體認為應將經費落實在「水源保育」方面。地方政府在順應民情與政治考量下，經費當然朝類似補償的回饋方向來辦理(水電費、健保費與垃圾清潔費的補助)。此一爭議，引起社會各界關切。

五、結論

（一） 以往政府單位在制定相關土地管制或資源保育事項時，或因政府財政困難，或因人權保障的理念尚未深植人心，大都未考量相關的補償救濟措施，以致於損害人民權益，導致民眾的不滿及抗爭，自政府制定水質水量保護區的「水源保育與回饋」制度，並從民國95年起開始實施，真正體現政府保障人權的努力及決心，彰顯我們社會的公平與正義。

（二） 政府單位的任何施政措施都與民眾的權益息息相關，本文所述「水源保育與回饋」制度，僅為政府施政的一環，惟任何一項制度或措施絶非完美，在全球政經環境瞬息萬變，民眾對政府的要求及期待也愈來愈高，尤其「公民與政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」於98年3月31日完成「兩公約施行法」三讀程序，總統並於98年4月22日公布。故公務部門需更加體察民意，隨時檢討法規制度之適宜性，讓法規制度可以與時俱進，以符合兩公約規範及民眾期待。

六、參考文獻

(一)黃俊杰，2005，財政憲法，翰蘆圖書出版有限公司。

(二)經濟部水利署，2007，「水源保育與回饋業務管理計畫」委辦計畫果。

(三)陳伸賢、王藝峰，2008，「氣候變遷對台灣水資源永續發展政策之衝擊」，第12屆海峽兩岸水利科技交流研討會，北京。