從改敘薪級談失落的教師待遇條例

台中縣教師申訴評議委員會委員 林永龍

壹、 前言

  工作獲得薪資係維繫生活的主要目的之一,而為穩定生活,公務人員之俸給,在我國制定有「公務人員俸給法」,軍人則有「軍人待遇條例」,但教師之待遇目前仍由教育部以行政命令為之,其中更常有以行政解釋左右整個公立學校教職員敘薪制度且不受民意監督。本文將從基本權之保障以及法律保留原則,談論現行教師敘薪辦法中,關於教師在職進修取得較高學歷時,改敘薪級之不合理現象,並希冀教師待遇法制化能早日完成。

貳、 憲法之適用

  人民服公職之權利為憲法第十八條所保障,大法官釋字第605、575號解釋即指出憲法第十八條規定旨在保障人民有依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身份保障、俸給與退休金等權利,公務人員依法銓敍取得之官等俸級,基於憲法上服公職之權利,受制度性保障。釋字第611號解釋更進一步指出保障人民服公職之權利,包括公務人員任職後依法令晉敍陞遷之權,晉敍陞遷之重要內容應以法律定之,主管機關依法律授權訂定施行細則時,為適用相關任用及晉敍之規定而作補充性之解釋,須無違於一般法律解釋方法、符合相關憲法原則及法律意旨。可見人民服公職之權利為憲法保障之人權項目,人民依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利,公務人員任職後依法令晉敍陞遷之權,晉敍陞遷之重要內容應以法律定之,公務人員依法銓敍取得之官等俸級,受制度性保障。此外,憲法第七條規定:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等」即要求國家對人民行使公權力時,須符合「恣意禁止」原則,無論其為立法、行政或司法作用,均應平等對待,不得有不合理的差別待遇。

參、 教師法之適用

   教師待遇條例雖尚未完成立法程序,但教師法第十九條已對教師之敍薪作原則規定,即明訂教師之本薪應以學經歷「及」年資敍定薪級。教師法與教育部頒訂之「公立學校教職員敍薪辦法」規定而言,即屬母法與施行細則之關係,母法所無之限制,施行細則不得增加。雖然最高行政法院93年度判字第1059號判決意旨,認為教師法第二十條固規定:「教師之待遇,另以法律定之。」惟教師待遇法律制定前,不能無適當之規範,主管機關教育遂訂定「公立學校教職員敍薪辦法」及其依職權作成之解釋性函令,作為辦理薪級核敍之依據,乃為保障教師權利義務而設,就法律保留之審查,應採取容許之態度,而認其繼續有效。但現行辦法敍薪標準表說明第五點第一項規定:「教師在職進修取得較高學歷申請改敍時,得改按新學歷起敍,並採計不含進修期間之服務成績優良年資,在本職最高薪範圍內按年提敍。」不但不是保障教師權利,而且係增加教師法所無之限制,根本是行政命令凌駕法律之上,倘若如此容忍則何須制定教師法第十九條。又教師法第二十二條規定教師在職期間應主動積極進修、研究與其教學有關之知能,並責令教育部訂定教師進修研究奬勵辦法,「公立學校教職員敍薪辦法」反而限制教師參加進修、研究得享有改敍薪級之奬勵,並且卻因為在職進修期間的長短不同,而異其改敍薪級之級數,造成不合理的差別待遇,不但牴觸憲法保障平等權、服公職權之規定,且與教師法第二十二條之立法精神相互扞格矛盾。

肆、 現行辦法之檢討

一、 學經歷及年資擇一或併計

  教師法第十九條之立法歷程,行政院原提案條文第十五條為:「教師俸給分本俸、年功俸及加給三種。高級中等以下學校教師之本俸以學經歷敍定俸給;…。年功俸以績效敍定俸給。」經立法院審查後修正為:「教師之待遇分本俸(年功俸)、加給及奬金三種。高級中等以下學校教師之本俸以學經歷及年資敍定俸級;…」(註一)其係將本俸包含年功俸,故原本以學經歷敍定本俸之規定修正為以學經歷及年資敍定俸級,而年資即以績效敍定俸給之年功俸為基礎。因立法之時係將本俸、年功俸合而為一(後立法院三讀時將本俸改為本薪,年功俸改為年功薪),故學經歷為其本薪(年功薪)起敍標準,而年資則為按年提敍本薪(年功薪)之標準。再從敍定薪級之條件而言,學歷係教師本身之資格條件,取得較高學歷得申請改敍;年資係指服務優良受考績評定得晉級者,此受考績權為從事公、教職之權利之一,換言之,在職進修期間若無考績晉級,即使有服務年資,亦無薪級之晉級。受考績權既已取得敍薪晉級,絕不因事後取得較高學歷而受影響,但也不應因有服務優良受評定得晉級之考績,而影響以較高學歷提敍的實質效力。倘不採計進修期間之服務成績優良年資,則變相誘使在職進修之教師不必在乎進修期間之工作表現,此絕非立法之目的,故教師法第十九條第二項之用語係以「及」而非「或」規範如何敍定薪給之條件,而「及」乃並列而「或」係擇一之謂。換言之,教師取得較高學歷申請改敍時,依教師法第十九條第二項規定,係以學歷決定起敍薪級並計歷年考績晉級之年資。

二、增加法律所無之限制

  教師法第十九條第二項前段規定,高級中等以下學校教師之本薪係以學經歷及年資敘定薪級。關於年資部分並無特別規定不予採計者,而公立學校教職員敍薪標準表說明第五點第一項規定,教師在職進修取得較高學歷申請改敍時,得改按新學歷起敍,但排除進修期間之年資,反而增加教師法所無之限制,係限縮教師法第十九條第二項規定,限制教師在職進修取得較高學歷申請改敍薪級併計年資之權利,侵害教師在職進修期間之考績晉級權,牴觸憲法第十八條保障人民依法令從事於公務,及於由此衍生享有之官等俸級權利。「公立學校教職員敍薪辦法敍薪標準表說明」若屬職權命令(行政規則),其內容應僅限於執行法律有關之技術性、細節性事項所為之規定。大法官釋字第456號解釋,即指出「法律概括授權行政機關訂定施行細則者,該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內,得就執行法律有關之細節性、技術性事項,以施行細則定之。惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制」。「公立學校教職員敍薪辦法」敍薪標準表說明第五點第一項規定「不採計進修期間之服務成績優良年資」,已非對技術性、細節性事項所為之規定,而係完全漠視教師法第十九條第二項前段規定,以學經歷及年資敘定薪級,而以制衡學歷改敍寬濫為由,強將進修期間之服務年資不作為採計提敍薪級之用。

三、 平等原則之違反

  憲法第七條規定:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等」。所謂「法律上」不僅指行政機關「適用法律」須符合平等原則的要求,立法本身亦須符合平等的要求,否則即屬違憲無效之法律,此種對立法的拘束力當然亦適用於頒布法規命令之行政立法。又基於平等原則的要求,立法者應以前後一貫的法則作為建構法律體系的基準,非有特殊理由,不得任意突破「體系」,否則即違反立法的一貫性,而有違反平等之虞。大法官釋字第485號解釋亦指出平等原則並非保障絕對的、機械的形式平等,而係保障人民在法律上地位之實質平等,法律或相關機關就個別案件事實上之差異及立法之目的,容許作合理之不同處理,惟差別待遇是否「合理」,乃合憲審查判斷之所在。(註二)又大法官釋字第455號解釋大法官翁岳生提出協同意見指出,關於平等原則之違反,恆以「一方地位較他方為有利」之「結果」存在為前提。不論立法者使一方受益係有意「積極排除他方受益」,或僅單純「未予規範」,祇要在規範上出現差別待遇的結果,而無合理之理由予以支持時,即構成憲法平等原則之違反。因平等原則之旨趣在禁止國家權力在無正當理由的情況下,對於相同類別對象作不同之處理,故平等原則之本質,原就具有雙面性與相對性,嚴格而言並非各該「規範本身之違憲」,而是作為差別對等之兩組規範間的「關係」,或可稱為「規範關係之違憲」。故以在職進修期間之長短作為區別改敍薪級計算之規範基礎,是否得認為「合理」,為檢驗現行敍薪辦法是否合憲之核心。

(一)公立學校教職員敍薪標準表說明第五點第一項規定之立法目的,依教育部95年7月6日台人(一)字第0950090580A書函說明二略以:「查『公立學校教職員敍薪辦法』62年間訂頒之初,中小學教師多數僅具高中畢業學歷,為提昇渠等教學知能,爰規範中小學教師在職進修取得較高學歷得申請改敍薪級,改敍時,得在新學歷標準之上按年採計其過去服務年資提敍,惟以學歷改敍係以新學歷作為晉支薪級條件,較之考核制度係以服務一定期間始能晉支薪級之原則架構而言,係屬例外性規範,爰為制衡使學歷改敍不致過於寬濫,乃於制度面規範進修期間之服務年資不作為採計提敍薪級之用,該設計架構洵屬衡平措施。」故該規定之目的在奬勵教師在職進修,而排除進修期間之服務年資作為提敍之條件,係為避免學歷改敍過於寬濫。但實際施行結果,具高中或專科學歷之中小學教師於取得大學學歷申請改敍時,如扣除進修大學學位期間之年資,對於其取得較高學歷改敍並無實益,故教育部又以79年12月12日台(79)人字第61782號函規定,教師於夜間、暑假、週末進修取得大學學歷申請改敍,得予採計進修年資。此例外之規定係教育部發現該規定之排除條款對制度目的之反噬,而作之修正。

  在職進修研究所博、碩士學位,依教育部頒布之教師進修研究奬勵辦法並未特別排除,故同為上述辦法所奬勵之範圍。而該規定在適用取得博碩士學位之改敍上,因研究所之修業年限較為多元,不同於大學之修業年限通常以四至五年為下限。各研究所規定取得學位之條件不盡相同,造成修期間之長短亦不相同,有些研究所更規定在職進修須三年以上方能取得碩士學歷,如扣除進修期間之年資,對於其取得較高學歷改敍,同具高中或專科學歷之中小學教師於取得大學學歷申請改敍時,如扣除進修大學學位期間之年資,並無實益。惟教育部未正視此一問題,僅以在職進修博碩士學位與79年12月12日台(79)人字第61782號函規定之要件有別,而不予併計進修年資;或對於在職進修碩士以上學位者,以目前並無全面要求教師需具碩士以上學位而不宜給予提敍之優惠措施(教育部95年7月6日台人(一)字第0950090580A書函說明四)。可見教育部之奬勵教師進修研究完全著眼於教師是否配合教育部當下之政策,若係教師主動積極進修則不予提敍之優惠措施。此一取向不僅違反教師法第二十二條規定之本旨,更繼續造成系爭規定排除條款對制度目的之反噬。

(二)一項制度最根本的目的,不能因某些差別對待之需要,而被破壞殆盡,否則事物本質的基礎即不復存在,因正義固需要區別,但因區別而破壞正義,則何需區別?在職進修研究所博碩士學位,各研究所規定應修習之學分總數不同,有些甚至規定須補修大學部之基礎課程,而畢業條件也不盡相同,這些差異皆影響進修期間的長短,亦影響學位取得之期間。現行規定「不採計進修期間之服務成績優良年資」,即可能造成上述條件較為嚴格之研究所將乏人問津,而為追求取得較高學歷改敍薪時,能獲致最大的提敍利益,教師在職進修之取向將以修業條件較為寬鬆之研究所為目標,此類情況終將流於不論在職進修對於本職學能有無增進,祇求迅速短期取得學歷之形式主義,此絕非教師法保障教師在職進修之本質。其次,現行敍薪辦法敍薪標準表說明第五點第一項規定對教師在進修取得碩士學歷辦理改敍,採計不含進修期間之服務優良年資,造成不同教師取得相同較高學歷,卻因為進修期間之長短,於改敍時提敍之薪級不同。此項差別待遇之基準係以進修期間之長短為據,但進修期間之長短作為區別給予不同提敍薪級之標準合理嗎?在不同研究所進修期間的長短並不表示在職進修教師的努力付出多寡,換言之,影響進修期間之長短與進修之研究所的修業條件規定有絕對的關係,若在職進修之教師能夠以該研究所規定的修業最短下限條件下取得學位,其努力付出難道不如在職進修就讀修業條件較為寬鬆但未能於修業最短下限條件下取得學位之教師。該規定所設排除條款而為差別待遇之目的,依教育部95年7月6日台人(一)字第0950090580A書函說明,係為制衡使學歷改敍不致過於寬濫,而設計架構之衡平措施,但施行結果不但不能制衡學歷改敍過於寬濫,反而造成教師在職進修之選擇窄化,更造成在職進修教師取得較高學歷之改敍薪級,並非僅取決於個人之努力,所選擇就讀之研究所修業規定更關乎能否得到提敍實益之關鍵。奬勵教師研究進修之核心應該是肯定教師的努力上進,怎能不考量修業條件而僅以進修期間之長短斷定教師在職進修期間之努力程度。

伍、 結論

  教師法於民國八十四年八月九日公布施行,依該法第十九條第一項規定:「教師之待遇分本薪 (年功薪) 、加給及獎金三種。」同條第二項規定:「高級中等以下學校教師之本薪以學經歷及年資敘定薪級;專科以上學校教師之本薪以級別、學經歷及年資敘定薪級。」第三項規定:「加給分為職務加給、學術研究加給及地域加給三種。」同法第二十條規定:「教師之待遇,另以法律定之。」,其目的在使各級公私立學校教師之待遇法制化,惟教師法已公布實施多年,但教師待遇條例遲遲未能立法,(註三 )任由教育部沿續教師法公布施行前的行政命令辦理公立高級中等以下學校教職員敘薪。晚近雖數次在立法院提出教師待遇條例草案,但亦在重提與排隊候審中蹉跎歲月,甚至於民國98年4月16日行政院院會通過教育部所提「教師法修正草案」,修正教師法第20條:授權教師本薪(年功薪)、薪級、起敘薪級、提敘、加給、獎金等相關事項之辦法,由教育部擬訂,報行政院核定。(註四)政府不思如何落實保障教師之基本權利,反而欲謀立法部門空白授權行政部門讓教師相關權利法制化落空,如此的行政與立法作為不知要讓失落的教師待遇條例流落至何年何月?而教師在職進修取得較高學歷之改敘爭議亦不知何時可以得到公平合理的解決?

註一:立法院公報第八十卷第一0一期院會紀錄第二0六頁、第八十四卷第四十六期院會紀錄第一二三~一二五、一六二、二三八頁。

註二:李惠宗,憲法要義,元照出版,2001年8月初版,頁126以下。

註三:立法院議案關係文書院總第1559號,委員提案第7950號,民國97年4月19日印發,委277頁。

註四:行政院第3140次院會決議,民國98年4月16日。