壹、緒言

　　 近代國家的發展，從集權的專制政體而為分權的憲政體制，國家權力逐漸分立、鼎足而成立法、行政與司法三權。然在演進的過程中，學者對於司法權獨立的必要性，認識較遲，即使首倡三權分立的法儒孟德斯鳩，亦認為司法權無足輕重，斥為「視其無權可也」(en quelque façon nulle) 。因此，除少數國家，如美國，司法權在國家權力中能與行政權、立法權鼎三而立外，其他國家之司法權最初比較保守而軟弱，且在行政權之下，發展亦較為遲緩。不過，經過長久的憲政演變，為防止專制，保障人權，人們逐漸察覺司法的重要性，進而認為有強化司法權，以制衡其他權力的必要。如今司法權在權力的制衡及人權的保障上，日益扮演關鍵角色，司法改革已成為各國政治革新及法治建設最為關鍵的一環，我國亦不例外。

　　 司法改革在台灣，可以回溯自民國（下同）69年7月1日實施的「審檢分隸」，在此基礎下，各項司法改革措施持續開展。88年7月由司法院主辦的「全國司法改革會議」，則是政府順乎時勢、應乎輿情首次以公開討論方式回應社會對司法改革的要求。全國司法改革會議總共獲致49項結論，部分有結論、部分未獲共識者7項，未獲共識者14項 ，稱得上是社會各界代表所凝聚的共識，相當程度反映人民的心聲與需求，在台灣司法改革史上具有里程碑及指標意義。
時光飛逝，全國司法改革會議舉行至今，已屆十年。十年來，台灣司法改革的成效如何？當初全國司法改革會議的結論是否獲得實踐？當前台灣司法制度的面貌如何？在在都有檢討與省思的地方。

貳、司法改革的待續課題與思維取向

　　 十年來，司法改革在眾人的努力下，雖然已經有了多項成果，但當年全國司法改革會議的結論仍未完全落實。其間，不滿及批評的聲浪，未曾間斷 ，人民對於司法的信任也還有待提升 。司法改革的工程尚未完成，待續課題自然是千頭萬緒，岳生認為關鍵性的課題有二：一是司法院定位問題；二是法官法的制定。這兩項任務在岳生任期內未能完成，甚感內疚，實有愧於國人之負託。

一、 司法院的憲法定位與審判機關化
　　司法院在憲法上的定位（司法院定位），可說是我國憲政史上長期未解的問題之一，學說探討、論述、爭辯不斷，於今則是司法改革的主要議題之一 ，甚至居於關鍵的地位，具有牽一髮而動全身的作用。84年3月間司法院組成司法改革委員會，由施啟揚院長擔任主席召開司法改革會議，「司法院定位」即是主要議題之一 。88年7月間召開的全國司法改革會議，「司法院定位」更是主要的核心議題。該次會議第一分組會議的主題即是司法院定位，由邱聯恭教授擔任主席，經多次討論，結果除許宗力、陳清秀、蘇永欽、江義雄等4名委員反對外，其餘30名委員均贊成：「修正甲案：一元多軌」（近程目標）及「修正丁案：一元單軌」（終極目標） 。分組會議後，隨即進行「全國司法改革會議第一次全體會議」，由岳生擔任主席，曾有如下表示：「經結論整合小組協商結果，司法院定位提案有共識，其他二案無共識，先就有共識的提案一、司法院定位部分表決，協商共識為修正甲案為近程目標，丁案為終極目標，此共識經表決結果若贊成人數超過三分之二者，即成為大會結論，反之則否。 」。繼之進行「全國司法改革會議第二次全體會議」，進行表決，結果司法院定位提案一「司法院定位」，贊成者99位，反對者10位，其他三位棄權，贊成人數超過出席人數（121人）三分之二，故司法院定位「修正甲案為近程目標，丁案為終極目標」成為全國司法改革會議的共識 。

　　88年12月「司法院定位推動小組」成立，委員除副院長、秘書長、2位大法官、3位終審首長及3位終審法官代表、高院院長、學者有李鴻禧、許宗力、林子儀、蘇永欽、楊敦和等教授，律師有陳長、李念祖參加，監察委員黃武次、法官呂太郎等25名。自88年12月至91年8月共開全體會議與分組會議各40次，完成司法院組織法、司法院組織法施行法、法院組織法、司法人員人事條例、司法院大法官審理案件法、公務員懲戒法等修正草案，於91年10月前送第五屆立法院審議 。不過，最關鍵之司法院組織法修正草案在立法院完成一讀後，卻又被有關黨團以立法技術推翻，朝野協商15次，均未能達成共識，困難重重。立法院王金平院長多次親自主持協商，甚至協調黨團與司法院各讓一步，條文內容依司法院版本，實施日期則訂定日出條款於95年1月1日起施行，這已是王院長傾力勸說之結果。但90年10月3日司法院大法官作出釋字第530號解釋，於解釋文的末段稱：「憲法第七十七條規定：『司法院為最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。』惟依現行司法院組織法規定，司法院設置大法官十七人，審理解釋憲法及統一解釋法令案件，並組成憲法法庭，審理政黨違憲之解散事項；於司法院之下，設各級法院、行政法院及公務員懲戒委員會。是司法院除審理上開事項之大法官外，其本身僅具最高司法行政機關之地位，致使最高司法審判機關與最高司法行政機關分離。為期符合司法院為最高審判機關之制憲本旨，司法院組織法、法院組織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法，應自本解釋公布之日起二年內檢討修正，以副憲政體制。」這段闡釋遭到「聲請外解釋」的批評，同時也殃及司法院組織法的修法工程。大法官在本號解釋要求司法院必須儘速審判機關化之意旨甚為明確，當時岳生並非大法官，但站在解釋機關的角度，不能自毀立場，終因原則問題，無法答應到95年1月1日才實施，拂逆了王院長的努力及好意，也喪失了司法院歸併的良機。現在逾95年早已多時，每思及此，常不無遺憾，但法律人「堅持原則」的原則，尤其是釋憲機關對憲法解釋應有之尊重，均是不容挑戰的底線。94年9月，第6屆立法委員就職後，司法院參酌各方意見修正後之司法院組織法修正草案，再度函請立法院審議，經立法院法制、司法聯席會議聽取各方意見，但其所遭遇之阻力一如第5屆立法委員時期，令人遺憾。

　　 持平的說，釋字第530號解釋所闡述的意旨，並未超越憲法規定的範疇，甚至是將「司法院為審判機關」的憲法本意加以明揭闡揚，大法官欲「副憲政體制」的用心，應給予肯定。因為我國憲法上有關司法權之規定，例如憲法第77條及第78規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權」，基本上是順應二次戰後提高司法權的憲政潮流 。35年11月28日，國民政府提出憲法草案第82條規定：「司法院為國家最高審判機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及憲法之解釋。」當時立法院院長孫科於國民大會報告憲法草案內容時指出：「本憲草規定司法院為國家最高審判機關，與現在司法院不同，掌理民刑事行政訴訟之審判及憲法之解釋，且組織方面亦有所改變。…此種制度，相當於美國之最高法院，… 」制憲國民大會於35年12月21日一讀修正通過上開條文，將其改為「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒」，文字及職掌略加變動。惟其制憲本旨並未更易，司法院仍為最高之審判機關，亦即，依制憲原意，司法院係仿照美國聯邦最高法院制度，由數位大法官組成，並掌理民、刑、行政訴訟之審判、憲法解釋及統一解釋法令等事項。也因此36年1月1日憲法公布後，同年3月31日制定公布之司法院組織法即本諸憲法意旨，除於司法院設9名大法官外，於其第4條明定：「司法院設民事庭、刑事庭、行政裁判庭及公務員懲戒委員會。」亦即以分設審判庭的方式，使司法院掌理民、刑事及行政訴訟、公務員懲戒等審判事項。可惜的是，公布後即受到最高法院院長與法官的反對，加上當時政局不穩，政府為求安定，及早實施憲政，乃於行憲當日修改司法院組織法，刪去第4條規定，維持行憲前之體制，才使司法院之下設最高法院、行政法院及公務員懲戒委員會等三個終審機關的制度一直延續至今，導致現行司法組織是否合憲的問題，常遭質疑 。不過，司法院為最高審判機關的憲法基本精神始終未變。嗣後，憲法增修條文增列司法院大法官組成憲法法庭審理政黨違憲解散事項及總統副總統彈劾之職權，並明定司法院院長須具有大法官資格，由大法官並任司法院院長。因此，具大法官身分的司法院院長自其就任之日起，司法院可謂就已經「審判機關化」了。因為司法院的首長既是憲法上法官，則司法院本身當然也就是審判機關，目前剩下的只是司法院組織權限的調整問題，亦即司法院本身除憲法法庭外，是否另設民、刑、行政庭及公務員懲戒庭，兼掌民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟、公務員懲戒等職權（所謂「一元多軌制」），或是司法院不分庭，同時掌有民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟、公務員懲戒、憲法解釋、政黨違憲解散、總統副總統彈劾等職權（所謂「一元一軌制」），還有待立法定奪。總之，司法院審判機關乃是既成的事實，也是符合憲政思潮發展的趨勢。

　　 回首來時路，司法院組織改造工程雖未能竟其功，但曾經有過的堅持與執著，以及曾經付出的努力與心血，卻不容否認與抹煞。猶記籌辦全國司法改革會議時期，同仁們工作自晨以至薄暮，規劃討論不厭其詳，輒過夜分，司法大廈依然燈火通明，工作同仁士氣高昂、毫無倦容。每憶及此，心中之感動，實難以筆墨形容。在此岳生衷心感謝當時之司法院秘書長、公共關係室主任、有關廳處長及所有參與推動此方案的司法同仁、立法委員，還有無數的無名英雄，你們的付出岳生永銘在心。

二、 法官法的制定與審判獨立的落實

　　司法制度，精確的說，司法審判（法院）體系，係以法官為基本要素所構成，司法改革能否成功的關鍵也在法官，審判獨立是司法改革的核心問題。一個國家是否民主法治，和法官的獨立與素質有絕對的關係。憲法保障法官職位及身分，其意義亦在此。司法能否獨立，有法官地位的外在制度面，也有法官自身的內在修為面等二種層面課題。

　　 大陸法系國家，傳統上法院隸屬於行政，如何使司法從行政領域分離出來，維護公正法院的形象，使法官獨立審判能獲得人民的信賴，一直是大陸法系國家的重要課題。以德國為例，二次戰後，德國之制憲者為拋棄過去受統治者支配之司法印象，甚至放棄原來「司法」(Justiz)之用語，使用審判權(rechtsprechende Gewalt)，加強司法對行政與立法之制衡，學者或稱其為「第三權」(Dritte Gewalt)，以期劃清行政與司法，官署與法院、官員與法官之界限（概念），並設置聯邦憲法法院為憲法機關，以其為憲法維護者。1961年制定「德國法官法」，明定法官之特殊地位，其目的在此。

　　 反觀我國，二次戰後司法權的發展，基本上亦受到西方司法權時代思潮及制度演進的衝擊與影響。尤其從各種公法訴訟制度的發展，包括大法官釋憲、行政訴訟及公務員懲戒制度，可以看出司法權演進的各種面貌。總括的說，司法權及訴訟制度在台灣的變遷軌跡，在組織上大體是朝「司法化」的方向邁進，在職權上以保障人權、強化制衡行政及立法二權的功能為目標。不過，獨立的司法制度在我國的起步較遲，傳統價值觀念中，司法不受重視。在審檢分隸之前，仍然因循大陸法系國家司法與行政不分、行政下轄司法的陳規舊制，將高等法院以下各級法院隸屬於司法行政部之下。在此制度下，司法自難獨立。69年審檢分隸之後，高等法院以下法官從司法行政部脫離而出，不再受到來自行政部門的監督，奠定司法審判獨立的基礎。71年5月25日，司法院大法官作成釋字第175號解釋，謂：「司法院為國家最高司法機關，基於五權分治彼此相維之憲政體制，就其所掌有關司法機關之組織及司法權行使之事項，得向立法院提出法律案。」確認司法院享有法案的提案權，自此司法院取得法案主導權，成為推動司法改革的重要利器 。其中與法官地位及職務保障關係甚鉅的「法官法」，即自77年9月間起，由司法院延攬學者專家組成司法制度研究修正委員會，定期集會研究草擬。歷經多次會議研討，於82年4月間，即已完成法官法草案初稿。惟因內容牽涉行政院、考試院之職掌，在請行政院、考試院會銜函請立法院審議的過程中，屢屢受阻。司法院為凝聚各界對法官獨立審判之特質及俸給制度的共識，積極推動法官法的立法，於88年7月召開的「全國司法改革會議」中，將「探討法官之公務員屬性及其俸給制度」列為議題討論，會中雖對「法官屬特殊職公務員」獲致結論，惟就法官的俸給制度部分仍無共識。嗣後司法院與法務部、檢察官改革協會、民間司法改革基金會等單位，多次協商，協力研擬「法官法草案」，於88年12月1日送立法院審議。為順利完成法官法之立法，司法院更於89年8月10日成立「法官法推動立法小組」。其間，歷經立法院多次會期，法官法草案亦數次易版，但迄今仍未完成三讀，殊為可惜。

　　 法官法草案的重點包括：（一）明定本法為規範法官權利義務的特別法，並揭櫫法官與國家之關係為特別任用關係；（二）司法院大法官與一般法官相同，均為憲法上之法官；（三）法官任用方式之變革；（四）法官職務之監督、考核及自治；（五）法官之評鑑與懲戒；（六）不適任法官之淘汰與職務法庭之設置；（七）法官之俸給；（八）法官之考察及進修；（九）現職法官權益之保障。以上重點均是為符合憲法第80條及第81條保障法官之身分，以維護審判獨立之意旨，期望各界共同捐棄已見，讓法官法早日完成立法，建立健全的法官制度，維護司法審判獨立。

　　 審判獨立除了外在制度的建立外，法官辦案所需「內求獨立，外摒干擾」的責任心與清廉操守，更是審判能否獨立的關鍵因素。司法獨立的維繫需要勇氣，尤其是法官要具有維護司法獨立的道德勇氣，甚至在司法界形成維護司法獨立的文化 。法官清廉與獨立只是法官職務之前提，並非其目的，法官應為及時妥適之裁判，提升裁判之品質。因此，法官的研習、進修及自我充實，也是確保優質裁判不可忽視的一環。

　　 法官在人世間扮演類似神之角色，其責任重大，但法官只是一般的人，如何自我修心養性，以贏得人民之信賴，確實是一項難題。岳生在擔任司法行政職務時，要求法院開庭須掛法官名牌，法官不得參加政黨與參與政治活動 ，每年選出傑出法官一名，並選出高風亮節之前輩，各法院掛出其相片作為典範，希望激發法官的榮譽感與責任感，形成法官之新風氣。為此岳生更前後3次親筆簽名寫信給每一個法官（參見「附錄」） ，以慰勉同仁的辛勞，鼓舞士氣，希望能激勵法官們自重自愛之心，並營造溫暖的司法環境。信中的一些觀念及想法，都是岳生對於司法始終如一的信念，謹節錄幾段，與大家共勉：

　　 「法官依據法律獨立審判，已成為全民的共識。換言之，我們法官，在全民的認可下，除了服膺良心與法律以外，擁有斷人是非的至高無上權威—這是神的權力，而由我們這些理當是人世間最值得信賴的一群人來行使，這不是一蹴可幾的成就，是人類經驗與智慧的結晶，以及許多堅持理想的前輩，犧牲奉獻的結果，我們怎能不善加珍惜？」

　　 「清廉與審判獨立，是用來保障法官完成最符合公平、正義裁判的手段，本身既不是目的，也不一定能帶來妥適的裁判。妥適的裁判，只有通過深入了解案情、傾聽當事人及辯護人的陳述、掌握爭點、正確適用法律才能完成。」

　　 「如果我們的法官只有在象牙塔裡，才不會發生司法風紀事件；只有不和其他同儕討論案情，才能審判獨立，那麼司法的活力，可能在構築相互猜疑、人人自清的防禦工事裡，已經消耗泰半了。如果再有人誤解『審判獨立』為『審判獨力』，將審判工作所要求近乎神的明察秋毫之境界，降低為因人而異的『處理自己事務注意義務』，自然無法感受到法官為保護人民權益，依法無止境追求個案妥適時，所展現出來的活力。」

　　 「審判體系不同於行政體系，審級雖有『上』、『下』之分；案件的審判，則無高低之別。法官也不同於行政官，法官的權力，不是來自『上級』的決定，而是直接來自於憲法與法律的賦予。因此，過去官僚式的法官任官制度，使法官等同行政官，以『升官』作為權力與地位來源的基礎，既與審判獨立的精神不符，也難以建立人民對司法的信心。」

參、感念與期許：實踐司法為民之理念

　　 傳統上司法是統治者之工具，人民對其並不具有好感，但在近代民主憲政體制中，司法權與其他國家權力，同是為人民存在的國家作用，法院應成為保障人權之最後一道防線，法官應在具體案件中將公平正義之理念實現出來。在自由民主的現代法治國家中，法院不是官僚之所在地，司法制度應與時俱進，適時滿足人民對司法正義的需求，提供人民有尊嚴、有效率且優質的現代化司法服務。近年來各國積極推動司法改革，其主要重點與目標莫不在此，我國亦無由例外。

　　 岳生於大學畢業後，考取教育部公費，赴德國海德堡大學隨Max-Planck國際法及外國公法研究所所長Mosler教授（嗣任國際法庭法官）修習公法，當時即相當留心德國的司法制度，對於司法權之發展與人權保障等議題頗多鑽研，並在指導教授指定下，以《司法權在中華民國憲法上之地位》(Die Stellung der Justiz im Verfassungsrecht der Republik China)為題撰寫博士論文，獲得學位。55年返國後，續對司法制度進行研究，除在台大法律系開設「比較司法制度」課程外，並相繼發表論文，提出改革建言。61年7月，獲總統蔣中正先生提名、經監察院同意，被任命為大法官，進入司法體系，成為司法的一份子。除從事憲法解釋及法令統一解釋外，有幸參與司法改革工作，例如68年受黃少谷院長之邀，參與審檢分隸的改革；在林洋港院長主政期間，協助參審條例的制定工作，完成草案的研擬；於施啟揚院長職掌時期，應邀擔任司法改革委員會第一小組（司法院定位與大法官功能）之召集人等。88年2月，蒙總統李登輝先生提名、經國民大會同意，被任命為司法院院長，兼大法官會議主席，從原先的釋憲審判工作，轉任司法行政職 。92年9月，承總統陳水扁先生提名、經立法院同意，被任命為大法官並為司法院院長 ，繼續負責司法行政業務，同時實際從事釋憲工作。96年9月，任期屆滿，卸下大法官及司法院院長職位，結束在司法院的工作。回首35年來從事大法官及司法行政的日子，除了見證釋憲制度的實際運作與演進發展外，並親身參與司法行政及各項司法改革活動，尤其88年7月6日至8日三天召開的「全國司法改革會議」，即是在岳生承續前人努力之成果，為因應社會之需求而規劃籌辦，並擔任大會主席，隨後展開大幅度的司法改革工程。對我個人而言，司法改革幾乎是學術研究及公職生涯不可分割的部分，一路走來，由點而面，未曾間歇。

　　 司法改革，經緯萬端，絕非一人或單一機關獨力所能完成，而要靠各機關通力合作及全民共同的努力。近半世紀來，司法制度隨著民主化與現代化的腳步不斷興革與發展，道路雖然崎嶇，但所有司法人對美好願景的期待與實踐，從未曾停歇，在每個不同時代背景之下，不同的法律制度與司法運作因應而生，掌握著時代脈動，維繫著社會秩序，這是所有司法人的驕傲，也是我們足以傳承後世的司法精神。在這股洪流中，岳生有幸躬逢其盛，親身參與司法改革大業，在此期間，我竭盡所能，堅持審判獨立，捍衛司法正義，拒絕司法作為統治者的工具，讓司法能成為紛擾社會中維繫安定的基石，以「人權保障」為前提，落實「司法為民」的理念。但囿於個人能力的極限暨國會生態的丕變，致部分法案的推動未臻順利，改革的大業亦未能全數如願，好在司法改革是承先啟後、永續經營的志業，岳生雖已離開司法崗位，但仍心繫司法，關心司法的發展，也期待接續的改革能一日千里，益臻完善，岳生個人的功過，則留待歷史來評斷。

　　 感謝一路走來，所有司法同仁的努力與相伴，使司法在本質上有所改變，由威權走向民主，更便民、禮民，更重視人性的尊嚴，讓法院成為人民的法院。在與司法同仁共同打拼的無數晨昏晝夜裡，雖常有伏案埋首、苦思躊躇的艱辛，但也有柳暗花明、峰迴路轉的清朗，無時不刻感受到同仁們的傾力相助及精神支持，這份深厚的革命感情，岳生感念在心，永誌不忘。在不同的時代，社會對司法有著不同的要求與檢視。因此，司法必須貼近時代脈動，創造符合當代社會需求的司法新作為，更需要堅持司法理念，在價值浮動的社會體系中，繼續秉持正義、公理與良知的信念，不為利誘、不畏強權，才能使全民所繫「正義的最後一道防線」真正發揮功效。

　　 在民主法治社會中，司法制度的改革與轉變，需要時間，也需要溝通。回顧過去，已有若干的改革理念已經付諸實現。展望未來，也盼望在各界良性的互動與理性的討論之下，加速完成進行中的各項改革工程。司法改革是為人民而推動的，唯有人民的支持，司法改革才有動力，也唯有人民的信賴，司法才有生命。且讓我們共同努力，為後代子孫建構一個值得信賴的司法制度，讓法院成為維護公平正義、保障人民權利的神聖殿堂。

最後，敬祝大會成功，各位身體健康，謝謝！

本文摘錄自「司法改革十週年的回顧與展望」論壇會議，發表於2009年7月4日