因應地球暖化之台灣能源政策規劃建議

行政院政務委員 梁啟源

壹、背景說明

   在台灣二氧化碳排放量方面,1990-2006年CO2排放累積成長137.38%,在2006年燃燒化石燃料產生的二氧化碳的總量達2.65億公噸,占台灣溫室氣體排放總量的74%。二氧化碳排放量占世界0.96%,排第22名;人均排放量更高居世界第16名。近年我國年平均經濟成長率雖然由1996-1999年的5.40%降為1999-2006年的3.8%,但CO2排放的年平均成長率(4.53%)卻高於經濟成長率,且居高不下。

  在台灣能源消耗量方面, 2006年平均每個人消耗的能量是全世界平均值的2.6倍,已超過瑞士、丹麥、英國、德國、法國、日本與韓國直逼澳洲(3.3倍)、美國(4.3倍)與加拿大(4.8倍)這三個最不理想的榜樣。在能源生產力(卽國內生產毛額/能源使用量,1995年美金幣值)方面,台灣比歐盟及日本分別低了47%及65%(參見圖一)。

貳、問題分析

一、 台灣CO2增幅擴大的原因

(一)能源結構的變化:

1.含碳量高的煤炭佔能源供給的比重由1996年的27.4%大幅增加為2006年的32.3%。
2.含碳量低甚至不排放CO2的水力發電及核能發電則分別由2.7%及13.0%降低為1.4%及8.3%。

(二)能源生產力(每單位能源使用量可生產的GDP):
1.異於1980-1999年能源生產力增加43.8%的成果,能源生產力在1999-2006年間不昇反降,1999-2006年能源生產力降低幅度達3.4%,同期間能源密集度(能源使用量/GDP)增加3.43%。

2. 能源生產力降低主要原因有二,一是能源密集產業(該產業能源支出佔總產值之比重,大於整體產業平均數)佔全國能源消費比重由1996年的31.8%大幅提高到2006年的35.9%。另一為低於國際水準的能源價格所致(梁啟源,97年)。

3.臺灣能源生產力變動分析
值得注意的是2007至2008年間,能源生產力有顯著的改善。與上年比較,2007年增加0.5%,2008年更增加2.8%,主要原因可歸因於2007年上半年及2008年下半年,新、舊政府先後因應國際能源上漲採取浮動能源價格政策有關。

二、 我國能源價格偏低
(一) 目前台灣的油、電價格已成為世界上非產油國中最低者,台灣能源價格及能源
效率同時均不到日本及歐盟的一半(參見圖二至圖五)。

(二) 偏低的能源價格不利節能產品及生產技術的採用,影響整體能源效率、產業結構調整及溫室氣體減量。

(三) 過去16年台灣是世界上溫室氣體排放成長率最高(138%)國家之一,2000年之後惡化尤甚,能源價格偏低是最重要原因之一。

三、 溫室氣體減量對台灣之影響

(一) 2012年之後,國際若要求台灣達到溫室氣體減量的要求,則台灣將面臨在短期內大幅降低溫室氣體排放的壓力。

(二) 若國際要求台灣達到二氧化碳減量的目標為25%,若以課徵碳稅為工具來達到CO2減量目標,倘一步到位因應,則整體產業物價的上漲率將高達2.26%,經濟成長率將減少1.57%,對台灣經濟的影響將極為嚴重。若以漸進法(以22年分年累進方式課徵)及早因應,負面影響將減少一半以上(梁啟源,96年)。


參、因應對策

一、 合理能源價格政策

(一)偏低的能源價格提供市場錯誤的訊號,不利高能源效率技術的採用,並鼓勵耗能產業的發展以致影響 整體能源效率。

(二)合理的能源價格除了反映其生產成本之外,也應該反映如空氣污染、道路壅塞、能源安全及二氧化碳排放等的社會成本

(三)能源價格需充分反映其生產成本有以下七個原因:
1. 國際能源價格上漲非短期現象係長期問題。
2. 國營中油及台電虧損是全民的損失。
3. 惡化政府財政赤字。
4. 全民補貼能源使用大戶,不符社會公平正義原則。
5. 遠低於國際水準的能源價格,影響整體能源使用率、長期產業競爭力並使得溫室氣體排放惡化。
6. 能源價格該調而未調,反造成物價上漲預期,不利物價穩定。
7. 造成供給短絀。

(四) 這是新政府於5月20號就任一星期後,即迅速宣布油、電、氣價解凍的主要原因,基於同一理由,也是舊政府在2006年9/25至2007年11月之間,採浮動能源價格政策的原因。如前所述,由於採取合理反映能源成本的價格政策,2007年及2008年下半年台灣的能源生產力出現顯著的回升。

(五)合理反映成本的能源價格政策雖是一個正確也不得不為的政策,但在國際能源價格持續上漲的情況下,卻也不免招致國內能源消費者的批評,國營油、電公司針對能源價格調整的對外溝通能力及做法,應有大幅改善的空間。

二、 能源稅政策

(一)爲反映使用石油的溫室氣體排放成本,政府未來並宜適時落實能源稅或以單位熱值含碳量課徵之能源稅(即碳稅)及相關配套措施來反映二氧化碳排放的社會成本並實施綠色租稅改革,以達到經濟發展、環境保護及能源節約的三贏目標。

(二)能源稅條例草案 (95年10月行政院協商版)評估
1. 稅收總收入預估達2,260億元而課徵能源稅並實施減稅配套對CO2的減量及節能有顯著成效,對經濟的影響則相對輕微。
2. 不含運輸業的服務業,由於能源密集度低,能源稅課徵對其影響相對較小,但受惠於減稅配套其成長率不降反昇。能源稅及其配套措施確實利於改善產業結構。

三、 碳稅政策

(一)比較沒有配套措施下,碳稅(漸進法)及能源稅的影響。為達到同樣減量的目標(-25.31%)課徵碳稅對產業物價及經濟成長率的衝擊遠低於能源稅(約為1/3的負面影響),故實施碳稅優於能源稅。

(二)故建議政府採以單位熱值課徵的能源稅或碳稅制度來反應溫室氣體排放的外部成本。

(三)為減少碳稅對經濟之衝擊與增加其政治上的可能性。建議實施下列具體配套措施:

1.以漸進法推動能源稅(碳稅) 以降低對經濟之衝擊。

2.將碳稅稅收做下列用途以減少對經濟之衝擊並增加政治上的接受度。

  • (1)降低個人所得稅及公司所得稅稅率,並提高免稅額。
  • (2)對於減溫績效良好的廠商給予能源稅減免或退稅。
  • (3)取消汽車及水泥以外所有的貨物稅、娛樂稅、印花稅、及汽車燃 料使用費。
  • (4)仿北歐國家分擔企業提供員工的社會安全支出以增加就業。
  • (5)對低收入戶給予能源津貼
  • (6)向國外購買碳排放權。
  • (7)溫室氣體減量之研發及政策研究。

3. 碳稅與碳權交易制的並行:碳稅與碳權交易制互有長短處。碳稅具有污染者付費的公平性、及時性、交易成本低及適用範圍較大的優點。碳權交易制則針對能源密集產業二氧化碳排放給予限制,減量效果較碳稅明確,若能兩制並存可截長補短產生互補作用。北歐四國及英國皆是實例可做參考。

(1)在總量管制及交易制度建立前,建議碳稅先行,並在溫室氣體 減量法中規定節能績效良好的廠商可部分退費,同時對先行節能廠商的節能額度給予追認,以建立先期的碳排放市場。英國是實施以上制度的國家之一。

(2)在碳稅課徵前及國內減量目標未達成共識前,對發電業及能源密集製造業新設產能課徵碳基金,此作法類似有償核配,而在碳稅制度實施後,建議將碳基金合併入碳稅中;此外,建議參考美國能源稅作法,例如美國RGGI制度可供參考,其收入專款專用做以下用途:

• 從國外購買碳排放權;
• 節能及新能源的研發;
• 國內產業節能減碳獎勵;
• 對達到節能目標之廠商給予所課碳稅的部分或全部退還。

四、 產業政策

(一)由於目前台灣能源價格相對偏低,未合理反映其內部及外部成本,影響節能誘因和產業結構調整,故環境保護與經濟成長產生衝突。

(二)以目前審議中之製造業重大投資案為例,政府可從以下方面擇ㄧ來做

1. 採嚴格限制能源密集工業的設立
2.容許能源密集工業設立但提出配套措施
(1)取消鋼鐵、石化、水泥等能源密集產業之投資獎勵
(2)考量產業關聯效果
(3)汰舊換新
(4)容許企業對衛星工廠的節能及二氧化碳減量的協助以及到國外購買碳排放權給予排放抵換;
(5)採『工業區為單位』,以「天然氣發電為原則」之汽電共生系統。
3.發展低能源密集產業
4.能源產業自由化以建立公平且有效率的能源市場

五、 積極推動全國節能減碳運動

除了反映進口成本調整國內能源價格外,政府更宜積極 推動下列節能減碳運動。
(一)政府帶頭發起夏季不穿西裝運動。
(二)落實機關、學校、企業及社區減碳及節能教育宣導。
(三)提高冷凍空調等電器及車輛能源效率。
(四)宣導產品節能標章,鼓勵消費者使用節能產品。
(五)將節能減碳之觀念,編入中小學校之教材。

六、 其他法規的修訂建議

(一)加速訂定「能源稅條例」及「溫室氣體減量法」。比較「日本能源使用合理化法」及「臺灣地區能源管理法」可知,台灣在能源法規上制訂不夠詳細,並未隨產業變化及全球趨勢修正,先進國家如日本之作法,值得我國借鏡。

(二)仿效日本作法逐年提高電器用品、馬達、鍋爐效率標準。

(三)取消鋼鐵、石化水泥業等能源密集產業之投資獎勵。

(四)落實能源管理士證照制度,仿效日本建立能源管理士制度,舉辦能源管理士之考試制度,由能源管理士執行大用戶之節能改善措施。

(五) 建立合理的審核制度,在能源密集產業建廠時導入節能製程技術之審核許可機制。

(六)仿效日本對石化工業等能源密集產品進行「生命週期」(Life cycle)評估制度,從原料、加工、成品至廢料等完整過程,詳細分析能源消費量(含污染排放),藉以推動節能減碳。

(七)現行環境影響評估法中宜另訂「不增加現有場地面積及CO2排放量原則」下的簡易環評法規。以縮短環評流程,利於工廠老舊生產設備應汰舊換新,有效提升能源使用效率。

七、 主要國家能源與溫室氣體減量法規綜合比較

(一)能源法規管制對象為「能源」,溫室氣體減量法規管制對象為「溫室氣體」。溫室氣體減量法規中,僅歐盟及英國之溫室氣體減量法規明訂溫室氣體減量目標;而日本、韓國則無。

(二)日韓能源為經濟活動重要的生產要素,故日本、韓國以穩定能源供給之能源安全為首務前提下,進行溫室氣體減量行動,為使減碳目標具有彈性,故未於法規明訂。

(三)主要國家所採行溫減政策工具,主要以經濟工具為主,歐盟與英國採行課徵能源稅、氣候變遷稅以刺激產業能源技術提升,同時以租稅減免的方式獎勵節能及低碳技術的發展。日本與韓國則以透過補貼方式,提升住宅部門能源消費之管理效率。

(四)在法規完善度方面,如果統計主要國家能源與溫室氣體減量法規,則以日本的21項最多,台灣則以15項排名第二,英國歐盟以13項排行第三,韓國則是8項居末(參見表一至表四)。然而台灣雖然法規數量排行第二,但在能源效率上卻不如歐盟、英國等,可歸因於下列原因:

  1. 以上法規並未包括價格政策及產業政策。
  2. 部分法規可能不完整,或是缺乏強制性(如建築能效管理) 。
  3. 部份法規執行尚待落實(如引進節能服務業),導致效率不彰。
  4. 從上述分析可知,欲提升節能減碳之效率,在法規制定部分,仍有相當的改進空間。
 

一、再生能源的生產成本及替代性

(一) 目前不含大水力的再生能源占能源總供給的比率僅0.76%,成本偏高是原因之一。其中成本最低的風力發電每度在2元左右,高於台電平均發電成本(1.33元/度),太陽光電的成本則更高達每度17元到23元(見圖六)。

(二)再生能源的發展其實也受地理限制,以風力為例,爲達到270萬瓩的發電目標,需架設一千八百座以上風機,唯因受風場條件及土地使用的限制,有實施上的困難。尤有甚者,再生能源無法替代供應基本負載的核能電廠。


二、CO2減量空間

(一) 由國際能源總署(IEA)發布之2004年世界各國的電力排放係數可知,我國的電力排放係數(2004年是0.628公斤CO2/度電)與產油國家相差不遠,而顯著高於工業化國家(見圖七)。以鄰近之日、韓兩國的電力排放係數(0.424及0.443)來換算我國CO2總排放量,約有7000萬噸/年之減量空間。

(二) 比較2005年6月「第二次全國能源會議」和1998年「第一次全國能源會議」的能源結構規劃,主要差異是2005年者大幅提高未來二十年再生能源、天然氣與燃煤的比重, 分別由原先規劃的3.3%、16%及28%增加為6.0%、17.5%及43%。但大幅降低核能的比重,由原先的15%降為4.0%。其影響是2025年的二氧化碳減量目標需由原先的55%大幅縮小為36.6%,減量差額達1.4億噸 (見圖八)。

三、核四停工

(一) 2000年10月核四停工引發的政局混亂及投資意願的打擊,曾是影響2000年台灣景氣由盛轉衰的轉捩點,並造成2001年史上僅見的經濟負成長(見圖九)。

(二) 核四預定完工商轉時間延三年並已造成多逾千億的台電營收損失(經折成現值後比較),若再延二年,損失將超過1600億元。

(三) 再者,由於2004年後,原油、燃氣及煤等國際能源價格飆漲,雖則2006年電價曾調高5.8%,台電仍因核四未能在2006年如期商業運轉而在2007及2008年將分別虧損312億元及1300億元,預計至2009年燃料成本增加額合計可達3000億以上。99年的備載率可能低於10%,停電機率大增。

(四) 科技泡沫雖也是重要影響因素之一,但其重要指標NASDAQ崩盤卻始自2000年4月,而非10月。


四、能源安全

(一) 大幅增加燃煤電廠,由於無法獲致環保署環評委員會的認同,興建困難。燃氣電廠則受則受限於天然氣儲存成本高且安全儲存偏低(約5天),並不可靠。若有兩個颱風同時襲台,造成液化天然氣運輸船無法靠岸,約佔發電從1/4到1/3的燃氣電廠將停擺。這對未來能源供應的安全性是一大挑戰。

(二) 實際上由於近年來油價飆漲及京都議定書生效各國的核能政策已有調整跡象,如英國、美國。非核家園政策非世界的主流意見。核四應照原訂計畫完工運轉,核一、 二、三廠以延役作為替代方案,並考慮在既有電廠加裝新核能機組。

五、在發展再生能源的政策上,不宜將推廣再生能源使用與發展再生能源產業兩者混為一談

(一) 從能源使用的角度來看,推廣再生能源使用應考量其淨能源效益並進行包含減碳等外部效益的成本效益分析。不符上述兩項評估標準的再生能源現階段不宜進行大規模推廣,而宜以挹注其研究發展以建立產業國際競爭力為重點。再生能源發展計畫除考慮以上二評估標準外,尚應考慮其工程施工之可行性、對環境之衝擊並有合理之長期及分期計劃目標。

伍、結語

以上措施由於牽涉生產及消費行為的調整,將對國人的生活造成不便。但「天下沒有白吃的午餐」,地球只有一個,做為地球村的一員我們必需承擔應盡的責任,參與國際社會的努力,以挽救全人類面臨的地球暖化危機。

參考資料

梁啟源,98全國能源會議:「能源管理與效率提升 」議題分組分區會議引言報告--政策工具規劃與整合,98年2月27日。

梁啟源,台日改善能源效率之比較分析與策略研擬,工業技術研究院分包學術機構研究計畫,97年3月。

梁啟源,「我國永續發展之能源價格政策」,台灣經濟預測與政策,中研院經濟所,96年3月。