我國大學人權教育環境之探討

台北市立教育大學社會暨公共事務學系副教授兼主任 陳滄海博士

摘要

  在以人為基礎的國家社會中,人權是一個重要而歷久不衰之課題,人權教育更是創設人權社會之必要措施,而大學教育則是在整體社會教育體系的中流砥柱。本文基此理念,而以我國大學人權教育環境為題,探討相關制度規範及實施概況。

  本文先就國際上的人權發展及我國人權概況做背景敘述,次就我國人權環境分從人權教育課程、性別平等規範及學生教育權等面向進行逐一檢討,最後針對探討之議題,提出具體的改進建議,經由本文的研究,可得出下列各項結論:(一)我國政府在倡導人權觀念及落實人權作為,已成為必要施政政策,確已有相當先進之成效;(二)大學人權教育課程,普遍不受重視,建議可經由立法授權,訂定人權法治教育的指導方針,以落實人權教育;(三)大學學生的救濟制尚不完備,卻其法令依據不符依法行政原則,應做更妥適之規範;(四)性別平等教育法的內容,未能符合實際需要,尤其對於加害人之約束,更修法使其具有制裁性之法,俾建立完備而合理之保障制度。

關鍵字:人權教育、教師權益、兩性平等、性別平等教育

壹、前言

  人權經過數百年的演變,到了20世紀中期,在由聯合國的宣導下,將人權的理念傳送至世界各地,從1945年「聯合國憲章」,1966年「公民與政治權利國際公約」與「經濟、社會與文化權利國際公約」,迄今,聯合國所通過的國際公約、議定書及宣言約近一百件(黃默,2002),人權的內涵益形擴增,人權的觀念亦逐漸受到世人的認同。

   人權的推動,並非僅止於聯合國發表公約為已足,而需經由教育等廣泛宣導,1993年維也納第2屆世界人權大會宣言及行動綱領中,即要求各國加強人權觀念的宣導,翌年年底,聯合國更通過將1995年至2004定為「聯合國人權教育年」。

   我國的人權教育與措施,經過多年的努力,已然有相的成效。經1998年教育部將人權議題納入九年一貫課程綱要,翌年立法院通過「教育基本法」,明確保障人民學習及受教育的權利,近一步重申人權教育的方針,其後政府制定多項法律規範校園的人權教育及改善人權環境,期能從教育做起,達到推廣人權的目的。惟政府的這些規範與措施,是否能如預期般,真正推廣人權觀念,並有效啟發學生人權觀念,似乎有待驗證。乃以大學的人權教育及其校園人權環境為主軸,從人權課程、性別平等及教育權三個面向,分析我國大學當前人權教育的概況,並提出改進的具體建議,就教於各界。

貳、人權發展與人權環境

一、人類爭取人權的背景

   人權是當代的普世價值,回顧人權的發展歷史,幾乎可與人類文明史同步。古希臘羅馬時代,社會對於人類的反省,成為重要的哲學試題,例如柏拉圖所提的正義觀,認為個人正義與社會正義同等重要,國家權力必須符合客觀正義之原則,這種思想亦不能代表現代人權觀念,尤其當時在階級制度的背景下,社會呈現諸多不平等的現象,並不符合我們所認知的人權,但對於有關個人、社會與國家之間的關係,或多或少種下了一些人權思想的種子。不過,古代民主政治也只能算是曇花一現,其後西方在帝國統治之下,其人民乃長期生活在專制的陰霾之下,人權可謂是一種奢求。

   及至歐洲文藝復興之後,現代人權思想才逐漸撥雲見日,乃至開花結果,但其發展則屬漫長的歷史過程,應非一蹴可及,所以孫中山認為人權是人民爭取而來,確有其歷史淵源。人類既需爭取人權,意謂著當時的國家對人民是採欺壓的手段,使得人權無路伸張,才需要經由爭取而來。一般大都認為,1215年英國的「大憲章」(Magnaocarta)是現代民主憲政的啟蒙,但其實是貴族受到國王需索無度徵稅,才引起貴族的群起反抗,而欲藉通過大憲章以限制王權,但此一憲章與現代立憲思想實有差別,因它並非為人民爭取權利,實則為貴族與國王政爭的結果而已。其後,包括1628年的權利請願書、1679年的人身法案、1689年的權利法案等,均是在專制體制下爭取人權的顯例。

   而現代意義的人權觀念,經洛克(John Locke)以降,到孟德斯鳩(Montesquieu),及盧梭(Rousseau)等思想家,莫不以限制主權,保障人權作為其思想核心。此說明了一項事實,即當政治獨裁,政府集權統治之時,人民的權利相對受到壓制,在物極必反的情況下,許多思想家乃亟思創設一套理論,以作為對抗王權的理由,而當人民受到高壓欺凌,這些人權思想就變成一種催化劑,很快成為廣泛、普遍的信仰價值,諸如美國於1776年發表獨立宣言,以對抗英國;法國於1789年發表人權宣言,作為大革命之依據,凡此,均是政府高壓統治的反彈現象。因此,人權是由革命爭取而來,確有其歷史觀點。

二、人權普世化與人權教育普及化

   在專制時代,爭取人權是一段艱辛的過程,所以早期爭取人權僅屬消極的自由權利,只要求政府不要干涉人民的自由,即屬天賜的恩典。但當時序邁入20世紀,人權思想亦因時代環境變遷而有所改變。在二次世界大戰期間,美國總統羅斯福與英國首相邱吉爾聯合發表大西洋憲章(The Atlantic Charter),主張尊重人民選擇其賴以生存的政府形式的權利,尊重人民的主權與自治,以確保所有國家勞動標準、經濟進步和社會安全,大西洋憲章的人權原則,隨後被納入「聯合國憲章」(Charter of The United Nations),確立了人權的普遍化思想,為了近一步將人權具體落實,聯合國乃於1948年12月10日通過世界人權宣言(Universal Declaration of Human Rights),宣言中除了揭櫫人類自由的基本權之外,更提出平等、隱私、婚姻、財產、集會結社、參政、工作等權利。1966年12月16日通過「經濟、社會文化權利國際公約」(International Covenant on Economic,Social and Cultural Rights)及「公民權利與政治國際公約」(International Covenant on Civil and Political Rights),規定人民自決權、生命權、平等權、自由權、參政權、司法權,禁止歧視、奴隸等等的權利,這兩項公約我國亦於民國 2009 年 04 月 經立法院通過,並正式由總統公布施行,以顯示我國政府推動人權的決心,也可見人權普世化之一斑。

  教育是國家培養人才的基本途徑,但另方面,教育也可能是國家控制社會的手段,古代焚書坑儒以及文字獄等歷史經驗足以說明在專制時代,政府要箝制人民,首先就要箝制教育。現代社會的人權理念,已經轉化成憲政主義的理想,期能經由憲法的規範,作為人民自由的保護機制,也使人民有對抗政府的武器,而這種防禦性格的基本權保護法益,是在合憲的法秩序下人的最大可能自我實現(許育典,2006)。以此審視教育權的法益,乃可論證為學生為實現自我學習的理念,而對抗國家對教育體制的侵犯。學生自我學習的意涵頗為廣泛,諸如依性向的領域學習,依興趣的選擇科系,以能力的自主學習,以及依體質身心的差別教學等,均可謂是實現自我的一種教育權利。凡此,學生對此成為自我的相關環境與方式,均具有排除國家干涉的防禦請求權,準此,學生對其自我開展密切相關的事務,具有共同參與的決定權,即是,經由學生依據民主程序的參與,培養其對公眾事務的使命與責任感(Peter Fauser, Schule and Reach,1987),同時也能實現自我教育的目標,以促進個體學習的選擇權。

  我國憲法第21條規定:「人民有受國民教育之權利與義務。」這是對教育權概括規範,值得一提的是,憲法將教育視為權利,也是一種義務,以作為國家強制人民接受基本教育的依據,也可引申為在自我學習過程中,人民亦應受到相關教育法規的限制與規範。另外,憲法第159條規定:「國民受教育之機會,一律平等。」為「有教無類」的歷史古訓轉化為現代人權教育的基本方針。

  教育是一種權利,也是一種義務,在教育平等的先決條件下,適足以提供我國現行教育體系的一些法理原則,諸如強制義務教育,人人享有接受各級學校的入學請求權,每個人有選擇學校、科系的自由,以及在一定的範圍內,有修習課程領域的自我決定權。

  另方面,與教育權息息相關就是學術自由,學術自由的內涵基本上包括研究、講學與學習自由,亦即,每一個人都享有一種對抗國家侵犯其研究、講學與學習的選擇決定權。研究自由可內化為思想的自由,而為了確保其自我思考的自由,國家就必須保障其外在的研究活動的自我,創設適於研究的環境與條件,進而保護其研究成果,智慧財產權的保護即屬之;講學自由是指傳授學術知識的自由,這當然應以前述的研究自由為基礎,個人可將其所研究的成果,依其意願,提供或傳授給他人,顯然,講學自由並非僅指大學的教學,只要是具有引領、授予、指導他人思考、知識、技能等之活動均屬之,其形式不受限於面對面講授,也包括教材製作、網路媒體、研討會、工作坊等活動在內;教學自由是從傳授者的角度視之,學習自由則是從受教者的立場切入。以學生而言,除了憲法第21條規定國民義務教育致學齡兒童無法決定是否就學外,高中以上程度的學生則可在學習自由的基礎上有選擇學校的自由,因此,論者乃認為大學生的學習自由,應專屬憲法第11條的保障內涵(許育典,2006),而不宜列入教育基本權的範疇。不過,除了大學生之外,其他國民亦均享有學習自由的法益,實屬必然。

  問題是,大學生享有學習自由,應到何種程度,以及應受到何種限制,則難以定論,例如:我國過去對於大學,規定有必修國父思想、軍訓等相關科目,在司法院大法官的解釋後,已經認為其違反學術自由的憲法基本權,但是,目前教育部仍規定了通識課程,以及大學應行修業年限、畢業學分等要件,此乃基於大學教育的品質而設定者,屬必要之法律限制,自無涉學術自由基本權之干涉。

三、台灣人權教育推動概況

  台灣自經1949年政府播遷來台後,雖然實施憲政,但在動員戡亂的特殊環境下,可想而知人權的推動與憲法的規範,是有相當的落差。不過,在社會上,民間的人權理念,卻不斷地播種、萌芽。而經六○年代的「自由中國」雜誌,以至七○年代的黨外組黨,反對一黨專政,都有助於人權理念的傳播,但人權教育的倡導與動是九○年代以後的事情(黃默,2002)。初期僅有少數幾所大學積極推動開設人權課程 ,其他有關人權運動則都是由民間團體主導 。

  並在一連串的訴求中,提出人權教育的改革方案,行政院並於1994年7月決定成立教育改革委員會,在其總諮議報告書中,名列人權教育的目標,以因應21世紀社會變遷,反應教育人本化、民主化、科技化與國際化的方向。1998年9月教育部公布「國民教育階段九年一貫課程總綱綱要」,將人權議題正式納入課程中。這項課程的設計理念採取全面性的規劃,既強調人權概念的認知層面,注重人性尊嚴的情意陶冶,更期待實踐於現實生活中(湯梅英,2001)。惟實際執行成效,則難以定論。

  2005年5月政黨輪替,新政府提出「人權立國」的口號,並於10月間在總統府成立「人權諮詢小組」,由呂副總統擔任召集人,舉辦若干聽證會,邀請專家學者針對相關議題進行討論,期以擴大組織,繼續推動人權的理想。另外,行政院於2001年春,設立「人權保障推動小組」,由行政院副院長或院長擔任召集人,各部會首長為小組成員,陣容相當龐大,不過,顯然其宣示性意義大於實質意涵。

  除此之外.法務部積極起草「人權保障基本法」,外交部也推動「公民與政治權利國際公約」及「經濟、社會文化權利國際公約」送交立法院審議等工作,教育部亦於2001年設置人權教育委員會,推動保障學生權益,促進族群相互尊重,發展人權文化等人權教育工作,2008年馬英九先生接任總統,也延續前政府的理念,繼續推動人權,並於2009年促請立法院通過「公民與政治權利國際公約」與「經濟、社會與文化權利國際公約」兩項國際公約,顯見我國人權發展,並不因為政黨輪替而停滯。

參、我國大學人權環境概況

一、大學的人權教育課程

   「大學」被認為是高等教育,學生具有一定之批判思考能力,也可以算是「準公民」,即將到達我國公民的最低年齡標準,隨即便有權利參與政治事務。但在正式參與政治,實踐參政權時,又有幾成的「新鮮公民」能確實掌握並執行公民權呢?法律知識的傳遞與法治精神的培養要從教育著手,要教育大家瞭解法律、尊重司法、重視法治,也應該要從教育做起(李遠哲,1995)。陳維昭(2003)指出惟有提昇國人民主素養、培養法治精神以及建立校園倫理,才能確實推動大學之進步與發展。學生獲取法律知識與概念的管道,並非僅從學校教育中學習、獲取,但正因為來源複雜,現代工商業社會的競爭下,加上法律條文通常艱澀難解,一般未經法律訓練的人很難和實際生活中所發生的事件做對照,當然也無從判斷這些從四面八方而來的訊息是對還是錯,在這種情況下,更顯出學校教育在人權與法治教育上的重要性,學校也是未來公民認識自由的真正意涵以及瞭解法治的實質意義之最重要的場所。人權民主法治如是重要,若不能在校園生根,就不能深化法治社會的理性、民主的內涵,將無法培養理性參與民主法治社會的現代公民。

   本文試從教育大學相關人權與法治課程為例,來說明我國大學人權教育的概況。因為教育大學專責培育國民小學師資,理論上學校更應該重視人權與法治課程,以健全這些師陪生的人權觀念,應屬可以作為了解大學人權教育的基礎。

   就現行教育大學而言,課程設計可分成學系專業課程、教育學程及通識教育課程三個領域,目前各校各系課程已然專業化,例如資訊數學教育學系、視覺藝術學系、自然科學系,音樂教育學系、英語教學系等,其課程均為該系專業內容,並無任何與人權法治有關之課程,至於教育課程,以台北市立教育大學為例,在教育學程方面,竟然沒有一門有關人權或法律的課程,僅在選修課程中列有「性別平等教育」、「人權教育」等兩門學人權法治有關之課程,而選修課程總共有31門課,學生只要修其中5門課即可。經由統計最近這三年內台北市立教育大學教育學程的「人權教育」這門課從未開成,僅「性別平等教育」有開課,但每學期選課人數平均五十人左右,占同年級人數比例不到十分之一,顯然不論學校制度或學生意願,對於人權課程均不重視。

   另外,在通識教育課程方面,比較所有教育大學(含已?入東華大學之原花蓮教育大學)。除了台北市教育大學有一門「憲法與立國精神」的課程中可能含有人權相關,內容外,其他教育大學則以領域選修的方式開設部分人權與民主法治課程,謹將各教育大學通識課程開設與人權相關之課程列表如下。

表 1 各教育大學通識教育開設之法治課程表

學校

必修課程

選修課程

對象

臺北市立教育大學

憲法與立國精神

學生須依領域修習學分

大一新生

國立臺北教育大學

文化生活與法律
法學緒論
用法律保護我的創意
資訊社會下的法律常識
法律與人生
資訊社會下的法律常識

大一、大二,須修得 4~6 學分

國立新竹教育大學

民主與憲政
法律與人生

大一至大四,須修得 4 學分

國立臺中教育大學

法律、政治與生活
行政法概要

大一、大二及大三,須修得 4 學分

國立屏東教育大學

憲法與立國精神
法律與生活
憲法與人權

大一、大二,須修得 4 學分

花蓮教育大學
(97 年 8 月併於東華大學 )

憲法與基本人權

大二學生

資料來源:依據各教育大學網站相關資料製表

二、校園性別平等法制與實施

   性別平等是人權的一項重要指標,校園的性別平等更是建構性別平等環境的基礎,性別平等的內涵,主要有不受性別歧視以及性騷擾之防治等。

  在九○年代以前,性別平等較不受重視,各級學校長期欠缺有關性教育、性別平等教育以及性騷擾與性侵害防治教育的內容,學校對於預防及處理性騷擾與性侵害之機制也不夠健全(周志宏,2002),以致性騷擾及性侵害事件在校園內層出不窮 。促使民間團體重視此一問題,1988年婦女新知會針對國高中的課本檢視其中兩性觀的內容,到了1993年成立女性學學會,積極推動兩性平等教育,也督促政府正視性別平等議題(張樹倫,2006)。其後,部分學校及行政部門才開始逐漸正視性別平等議題。1995年台北市政府教育局首先成立「兩性教育及性教育委員會」推動兩性平等教育,1996年行政院也將兩性平等教育納入教育改革方案。在法制方面,立法院因彭婉如事件而快速於1996年11月底三讀通過性侵害犯罪防治法,規定中小學每學年應至少有4小時以上性侵害犯罪防治教育課程 ,教育部也於1997年3月7日成立「兩性平等委員會」,正式將兩性平等納為教育政策。立法院亦於2004年6月通過「性別平等教育法」,作為校園性別平等教育的基準法規。本法原名為「兩性平等教育法」,其後改為「性別平等教育法」,顯見立法院的觀念已經超脫原先男、女兩性的刻板思維,進而保障不同性傾向、不同性別特質者的平等,以涵蓋性別多元平等的精神與內涵,本法有幾項重要的內涵,茲說明如下:

(一)平等學習環境與資源之健置
  學校提供性別平等之學習環境,建立安全校園空間,尊重學生與教職員工之性別特質與性傾向,學校不得對有性別或性傾向學生在招生、就學、教學、福利及服務上有差別待遇,對其不利之處境則應提供協助;學校應積極維護懷孕學生受教權,並提供必要之協助;學校各相關委員會之組織,任一性別委員應占委員總人數三分之一以上。

(二)課程、教材與教學之設計
  學校之課程設置及活動設計,應鼓勵學生發揮潛能,不得因性別而有差別待遇;各級學校應開設性別平等課程;學校教材之編審及適用,應反映不同性別之歷史貢獻及生活經驗,呈現多元之性別觀點;教師使用教材及從事教育活動時,應具備平等意識,破除性別刻板印象,避免性別偏見及性別歧視。

(三)校園性侵害或性騷擾之防治
  為預防與處理校園性侵害或性騷擾事件,中央主管機關應訂定校園性侵害或性騷擾之防治準則;其內容應包括學校安全規劃、校內外教學與人際互動注意事項、校園性侵害或性騷擾之處理機制、程序及救濟方法;學校或主管機關處理校園性侵害或性騷擾事件,除依相關法律或法規規定通報外,並應將該事件交由各校性別平等教育委員會調查處理;學校或主管機關調查處理校園性侵害或性騷擾事件時,應秉持客觀、公正、專業之原則,給予雙方當事人充分陳述意見及答辯之機會,但應避免重複詢問;學校或主管機關於調查處理校園性侵害或性騷擾事件期間,得採取必要之處置,以保障當事人之受教權或工作權;校園性侵害或性騷擾事件經學校或主管機關調查屬實後,應依相關法律或法規規定自行或將加害人移送其他權責機關懲處,並實施必要之追蹤輔導。

(四)當事人之救濟
  校園性侵害或性騷擾事件之被害人或其法定代理人得以書面向行為人所屬學校申請調查,學校或主管機關於接獲調查申請或檢舉時,應於20日內以書面通知申請人或檢舉人是否受理,若予受理,應於3日內交由所設之性別平等教育委員會調查處理;性別平等教育委員會或調查小組依本法規定進行調查時,行為人、申請人及受邀協助調查之人或單位,應予配合,並提供相關資料。學校或主管機關應於接獲前項調查報告後二個月內,自行或移送相關權責機關依本法或相關法律或法規規定議處,並將處理之結果,以書面載明事實及理由通知申請人、檢舉人及行為人。申請人及行為人對於前條第三項處理之結果有不服者,得於收到書面通知次日起20日內,以書面具明理由向學校或主管機關申復;申請人或行為人對學校或主管機關之申復結果不服,得於接獲書面通知書之次日起30日內,依規定提起救濟。

三、大學生的教育權

(一)學生受教權
  世界人權宣言第26條第2項前後規定教育之目標在於充分發展人格,加強對人權與基本自由之尊重。當今其後世界各國,莫不以人權與民主為國家施政及社會進步的基本指標,而教育乃在培養人民具備民主法治素養的根本。我國在過去威權時期,教育環境亦為權威性的政策指導,學校課程安排,以及學生身分地位,均控制在教育主管機關及學校當局。解嚴後學術自由與校園民主成為教育的主流價值,而其過程則具有循序漸進演進脈絡。較早之前,李遠哲先生提出「教授治校」的口號,但其內涵並不明顯,實際落實亦有其困難。

   民國84年,司法院釋字第380號解釋,肯認大學之自治權,使大學人權教育內涵則更臻明確,在本號解釋中,認為講學自由及學術自由之制度性保障,教育主管機關對大學之監督,必須由法律明確授權,而對於大學開設課程等,則依大學自治原則得由各大學自行決定 。

   其後大學法依此號解釋意旨,明確規定大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權 ,學術自由與大學自治成為當前大學教育的基本政策,不過,究竟學術自由大學自治對於學校的教育與學生的受教權有何關聯性,其影響層面為何,均屬值得探討之議題。以下謹針對學生受教權及訴訟權等問題,提出一些概念性的思考。

(一)大學生的受教權
  世界人權宣言明訂人人皆有受教育之權,基本教育應免費 ,我國憲法第21條亦規定人民有受國民教育的權利與義務,憲法另於第160條明確規定國家對6至12歲兒童必須提供免費的基本教育,且在國民教育法中更延長到15歲,這些教育政策都符合世界人權宣言的規範,而能與國際接軌。至於大學生的受教權,則非屬於國家應提供教育的義務範疇,亦即是人民無權要求國家應提供其接受大學教育。不過,在司法院釋字第382號解釋中,認為大學生的受教權仍應受到憲法的保障,當其被退學時得先允許其提起行政救濟 。

  法律體系對權利所提供的保障,有不同的層次、程度與方式之區別(林佳範;2004)由是,本號解釋對於大學生的受教權意涵,至非如同針對國民教育由國家免費提供教育的概念,而是轉換成關於學生在此到學校的行政處分時,得依法提起救濟的權益,其受到保障的程度與方式顯於國民義務教育有所不同。

  大學生受教權的前提是人民必須依規定考取學校,取得入學資格,一旦獲得學生學籍,就可在教育法規範圍內享有學習自由的權利,「學習自由」是司法院釋字第380號提出的概念,這一概念應源自於1985年在法國巴黎舉行第四屆國際成人教育會議所通過的「學習權宣言」 。隨後,我國在88年通過的教育基本法第1條,即開宗明義說明制定教育基本法的目的,在保障人民學習及受教育的權利。

  學生有受教的權利,但為了達到教育目的,所以教育主管機關以及學校都會制定相關法律規範,敦促學生遵行,以建立校園管理機制,而懲戒學生就是一種維繫教學體制的有效方法。皮德思(R.S., Peters)認為從效益主義的觀點,懲戒是遂行「社會控制」的手段,犯錯者必須受到權威性的懲處,以藉由合理性的規範,才能保障民主與人權(Peters, 1960),因為在民主社會中,人類有權選擇自己想做的事,都基於人性的弱點,若不加以控制,自由的結果將會造成強者欺凌弱者的現象,所以必須有一種權威性的約束,以避免欺壓情事之發生,而能保障社會秩序及個人安全。不過,這種客觀的束縛必須建構在以法律約束為前提的合理化制定(劉貴傑,1994)。

   現行學校成員與學校之關係,在憲法原理上,為保障教育權為目的之法律關係,因此,教師或學生與學校間,可以說是一種對學之權利與義務關係(謝瑞智,1992)。基此,學校的教育權與學生的受教權,可視為一種契約關係,而教師在合理的範圍內對學生的懲戒權,在性質上,乃屬學生授權教師的概念,一旦學生違反校規,教師及有權對其採取適當懲罰措施(周志宏,2003),自不待言。

(二)學生救濟權
  從以上的各項規範意涵,學習權已不僅停留在受教機會的提供層面,更進一步地朝向個人人格之培養與其自我實現之教育品質的層面(林佳範,2004)。基於實現教育品質的需求,各大學均含明訂一些相關的門檻,學生必須達到其要求,始得畢業,例如每學期(學年)修讀科目二分之一以上不及格即會遭受退學之處分,或因嚴重違反校規而予以開除學籍等懲戒處分。在過去,基於「特別權利義務關係」,學校作出退學處分,學生只能接受,並無救濟管道。現在,本於學生的受教育的權利,當學生遭受到影響其身分的行政處分時,依據「有權利即有救濟」的原則,自當賦予該生有依法保護正當利益,而得請求法院予以救濟之權,司法院釋字第382號即謂:「人民有受教育之權,為憲法所保障,而憲法上權利遭受不法侵害者,自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權,於最後請求司法機關救濟」。依事實言,法院救濟通常曠日費時,而且行政訴訟人民被判決勝訴的機率不大。所幸教育基本法第15條規定:「學生學習權遭受學校或主管教育行政機關不當或違法侵害時,政府應依法令提供當事人或其法之代理人有效及公平救濟之管道。」雖然,除了行政法訴的訴訟外,本法也期待經由行政主管機關內部的機制,使遭受處分的學生有司法以外的行政救濟管道。大學法第33條第4項規定:「大學應建立學生申訴制度,受理學生、學生會及其他相關學生自治組織不服學校之懲處或其他措施及決議之事件,以保障學生權益。」,此等規範則授權各大學於組織規程中定之(大學法第33條第5項)。

  依據司法院釋字第328號解釋,學生若讓其受教權益受到損害,得允其提出申請訴願,但並未明確說明具體程序,教育部則依大法官本號解釋之意指,訂定「大學及專科學校學生申訴案處理原則」,其中第3點之規定「學生對於學校有關受教權益所屬之處分,認有違法或不當致損害權益……,得依學校申訴辦法(要點)之規定,向學校申訴評議委員會提出申訴」,另第21點規定:「學生遭受退學、開除學籍或類此足已改變學生身分之處分,經向學校提出申訴後未獲救濟者,得於收到申訴評議書之次日起三十日內, 繕具訴願書,經學校檢卷答辯後送教育部(直轄市立者,為直轄市政府)提起訴願。訴願時並應檢附學校申訴評議決定書。」

   依本原則第21點第2款規定:「有關學生不服退學或類此之處分,未經學校申訴途徑向教育部提出訴願書,教育部依規定須將該訴願案移由學校依照學生申訴程序處理。」依此規定,教育部似將行政訴訟的「訴願前置主義」,直接適用於申訴與訴願程序中,進而發展出「申訴前置主義」(項程華,2003)。即學生必須先向學校提出申訴之後始能提起行政訴訟之救濟程序。

   依據前訴相關規範,大學生權益受損的救程序可如下圖所示。

圖一:現行大專學生權益受損之申訴制度示意圖

肆、現行校園人權環境之審視

一、有關人權教育之檢討

  有關大學課程部分,我國憲法、教育基本法、大學法等都有相當明確的保障體系,同時在司法院大法官以學習自由為基礎的解釋下,目前大學生在現行法制規範下,學校已享有相當大的自主權,但對於制度規範與大學自治之間,仍然存在一些值得進一步省思的概念性議題。司法院解釋第380號似採嚴格之義,認為原大學法施行細則第22條第3項規定大學共同必修科目,由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之。逾越大學法之授權,且違反大學自治原則,而判定違憲。

  此號解釋後,大部分論者即認為大學享有訂定課程之自主權,但此號解釋的本意應是,大學法未明文規定大學課程如何訂定,故行政機關發布的行政命令不得逾越大學法之授權而擅自規定教育部有干預課程訂定之權。另司法院釋字第563號解釋 :「立法機關對有關全國性之大學教育事項,因得制定法律予以適度之規範,惟大學於合理範圍內仍享有自主權」,由是,對照司法院此兩項解釋,實則未排除以立法方式訂定共同科目的「適度之規範」。

  依前述法理,本文認為,為了推動大學人權與法治教育,應可修訂大學法,規定將「人權與法治」納入大學必修之課程,以彰現我國人權立國的精神,提供大學生作為現代社會公民的人權法治素養。

二、有關性別平等教育法之檢討

  性別平等教育法目的在建構平等的校園環境,然而,任何法制都不可能達到完全公平程度,性別平等教育法是否平等,就讓起草人用盡心思,例如法案名稱不用「兩性」而用「性別」,可見立法者的用心良苦。儘管如此,還是有一些或在執行上,或是立法規範上,值得檢討之處,謹提出下列思考。

(一)各委員會之組成問題
  性別平等教育法規定中央與地方主管機關,及各級學校均應設性別平等委員會,分別處理各該管法規、政策之擬定及相關業務之規劃與執行,其性別平等委員會乃為推動性別平等之重要機制,有其必要性,惟在委員組成方面,立法這為了顧及委員之性別差異太大,可能在決議時有所偏頗,所以規定女性委員應占委員總數二分之一以上,這是齊頭式平等的規定,或許立法者認為受到性侵害及性騷擾者大都為女性,故有此規定,但強制規範單一性別應占二分之一以上的規定,往另一角度視之,其實也是一種不平等,尤其機關成員性別比例過於懸殊時,更會突顯此一規定有待商榷之處。

   似可參考,比照本法第16條規定學校之考績委員會、申訴評議委員會、教師評審委員會及中央與直轄市、縣(市)主管機關之教師申訴評議委員會之組成,任一性別委員應占委員總數三分之一以上,似較合理。

   另外,本法第30條規定性別平等教育委員會或調查小組依規定進行調查時,行為人、申請人及受邀協助調查之人或單位,應予配合,並提供機關資料,行為人違反此項規定而無正當理由者,由學校報請主管機關處新台幣一萬元以上五萬元以下罰鍰,並得連續罰(本法第36條第2項)。但是,加害人若違反本法第25條,不依規定向被害人道歉,不接受八小時之性別平等教育相關課程,或不接受心理輔導時,並無任何罰則,似乎有點本末倒置。在實例上,確實有某一學校教師被控性騷擾成立,但該教師抗拒接受八小時之性別平等教育相關課程,校方應無相關罰則規定而不知如何處理,此或為立法之漏洞,似應適時予以修法補正。

   另外,第36條第1項規定違反第13條、第14條、第20條第2項,第22條第2項或第27條第3項規定者,應處新台幣一萬元以上十萬以下罰鍰,但這項條款除第22條第2項可能為個人外,其他義務主體均為學校或主管機關,立法者或許考量落實平等法必須學校或機關依法行政,然而,若學校承辦人、主管或首長故意或疏失所造成此結果,卻要由學校、機關支付此筆罰鍰費用,顯不妥當。應可明訂違反者,承辦人、主管或首長應予行政懲處,當更能明確責任歸屬,以免造成首長違法,機關買單的不當現象。

三、有關教育權之檢討

  有關大學教育權問題,比較具有爭議者應屬申訴制度,將申訴定位為訴願的「先行程序」,似乎增加救濟的困難度及時效性。對此程序,即有學者指出,我國刑事訴訟,民事訴訟並無先行程序之強制規定,對於行政訴訟要求如此,似有剝奪人民「訴訟自由選擇權」之虞(蔡志方,2000),而我國現行訴願法已將訴願改為一級,人民如不服訴願之決定,即能進行行政訴訟,期以簡化救濟程序,但對學生提起救濟,且必須先行提出申訴,才能進入訴願程序。而學生因有修業年限及工作前進發展等問題,何能在救濟程序增加其負擔?有學者認為求精簡程序,學生申訴制度應可考慮與訴願制度並行,成為學生選擇的救濟管道之一,而非訴願的必要先行程序(項程華,2003),惟查申訴與訴願並行制度,已見於教師之救濟程序,但實施以來並未具有保障實益,致遭受到學界之批評,因為在實務上,通常都先以訴願程序優先處理,不可能申訴與訴願同時受理。若不服訴願決定時可向行政法院提起行政訴訟,申訴評議單位此時亦不受理,俟行政訴訟未獲救濟者,再回頭進行申訴程序時,申訴評議單位必然會表示尊重行政法院之決定,而駁回其申訴,因此,並行制並無實益可言。

   筆者以為,或可參考公務人員的救濟方式,朝向申訴與訴願雙執制,蓋依據「公務人員保障法」規定,公務人員若認為受到行政處分損害其權益時,得提起復審,而若因為機關管理措施或工作不當」時,則僅能提起申訴 。準此,學生若遭 學校行政處分,如退學、開除學籍等之情事,則應允其循訴願程序救濟之;若屬管教措施及教學條件不當之問題,則僅能提起申訴,(如圖二所示)。如此救濟管道明確化、合理化,當更能有效保障學生之受教權。

圖二:大學生權益受損救濟程序示意圖

  大學有自治權能,司法院大法官釋字第308解釋甚詳,而現代的觀念,大學已經不是單純「教授治校」的理念,一般教師、職員以及學生,均為組成大學的成員,在法理上有參與校務的資格與權利。因此,現行大學法第15條第1項規定,大學校務會議,議決校務重大事項,以校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組織之。此項規定 認了學生參與校務的權利,尤其本法第33條第1項另規定,學生出席校務會議之代表比例不得少於會議成員十分之一。更是明確宣示學生參與校務會議並非僅具形式意義,而是期能經由一定人數的學生參與,使其在學校事務上發揮關鍵的角色。

伍、結語

  人權觀念的倡導並非單靠聯合國,某一國家、某一團體,而能克盡全功,必須從基礎紮根做起,才能逐漸擴散,形成一種社會大眾普遍認知的價值,尤其大學教育,對於人權觀念的培育,更是關鍵性的階段。

  我國過去在威權體制之下,人權保障不足,解嚴之後,政治逐漸民主化,不論政府與人民,已意識到在這以人為主的社會國家,伸張人權的重要性。本文經簡要的回顧歷史上的人權發展,進而檢視了國內大學校園的人權教育與人權環境,可以得出下列幾項結論:

一、現階段政府已盡力創設良好的人權環境:不論哪一黨執政,基本上都已能理解人權的重要,而能從人民立場思考,建立完善的人權環境。例如,經由教育基本法、大學法、性別平等教育法等法制之規範,大體已建立制度性保障的人權教育環境體系,值得肯定。

二、學校人權教育課程尚待加強:或許因為對人權的重視,目前對大學已全面鬆綁,不論立法機關或行政機關,都不願介入大學課程之規劃,但也因為如此,在大學自治理念下,各大學對於課程都有其自行考量的方針與標準,本文審視教育大學的通識課程及教育學程,發現人權與法治課程不受重視,有些學生在大學四年完全沒有修到相關課程,建議可在大學法或授權教育部訂定通識課程綱領,使大學生能普遍接受人權、民主與法治之素養教育。

三、大學生之申訴制度仍須調整:目前大學生的申訴制度,以教育部訂定「大學及專科學校學生申訴處理原則」為學生申訴之準基,惟提及攸關學生權益之救濟程序,竟僅以一非正式的行政命令為依據(「原則」並非法定的行政命令名稱),令人難以理解。筆者建議應於大學法明訂或授權教育主管機關以法規命令訂定相關申訴程序;另外,具體的申訴管道,宜採行政處分的訴願及管教措施得申訴雙執制,以健全學生權益救濟制度。

四、性別平等教育法宜適度度修正:現行各大學實施性別平等教育,均依據性別平等教育辦理,然本法在某些規定過於僵化,例如,性別平等委員會女性應占二分之一以上,仍有矯枉過正之嫌;另在某些規範上,則顯得不夠嚴謹,例如,本法的罰則大都在處罰學校,而非承辦人員;另外,若加害人對其懲處抗拒不從(例如,接受八小時的課程),卻無罰則。因此,建議應適時修法,以使性別平等教育法更臻完備。
 
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