誰是山林破壞者?--八八災後省思之三

地球公民協會執行長 李根政

從小林到那瑪夏的痛土行

  不怎麼寒冷的冬夜,與卡那卡那富幾位族人共飲沖淡的高梁酒,也許是太久沒喝這麼多酒了,也或許是接連從高雄的工業臭水溝,到小林-那瑪夏的痛土之行,心靈早己不堪負荷。整夜腸胃翻攪、嘔吐到天明,然後再一路顛簸下山。俊朗的陳年小轎車在行過河床,欲攀爬上粉塵盈尺的陡坡時,竟得一再勘查路線,反覆衝刺,約在7、8次會才成功,在驚呼成功時全身也和著土砂。

  從小林到南沙魯(民族)、瑪雅(民權)、達卡努瓦(民生),楠梓仙溪兩側的玉山和楠梓仙溪山脈,處處是像小林村後方鞍輪山一般,從山頭崩塌見骨的山體,所有道路、水土工程等人工構造物幾乎全數陣亡,甚至看不到蹤跡,這種景像,如同風災中屍首零落的人類同胞和千千萬萬的樹木亡靈。一路上的手腳酸麻,心口?悶、胃寒,是與連接亡靈的痛,亦或自己的易感虛弱,還是兩者皆是?

八八的災難既深且廣,身心亦不自覺受到牽連。

  與其說這是環境問題,不如說是生存問題;與其說這是大地的反撲,但毋寧說,大地所有的生靈都是受害者。

  台灣山區的土石流災變,1990年從台東的銅門、紅葉開始,1996年的賀伯颱風後則持續重創南投、嘉義、雲林等中部山區;2008年的八八風災則猛爆性的發生在高屏山區。

  土石流埋沒有部落、村莊,傷亡慘重,同時也破壞了山區道路交通,使得政府疲於救災、復建,投入的道路、橋梁、堤防、攔砂壩、邊坡水土保持工程費用越來越高,往往前一年的復建工程未完工,新的颱風大雨又將之沖毀,反覆無效投資令人興嘆!

  就災民的立場,當然希望政府能夠協助其恢復道路,保護農地、房屋,使其能夠復舊生活;然而,國人不免要問:山區農業、旅遊產業每年創造的產值、經濟所得,與政府每年投注的工程費用相較是否值得?

  為什麼國土破碎,生靈塗炭?在達卡努瓦的夜裡,獵人翁大同述說著為什麼產生如此大的災變。他說,九二一地震當天在山區獵寮休息,霎時山搖地動,山體嚴重鬆動,產生許多大小裂縫,八八水災之三天三夜豪大雨注入,山當然崩得厲害。這個經驗解釋得很合理,可以補充是,過去半個世紀伐盡原始森林,把天然防護罩先給撤除了,加上後續錯誤的山林政策(包括造林),不當的土地利用,公私部門的工程失控,便一發不可收拾。

  歷來政府和學界檢討土地利用與土石流等課題,根本忽略了台灣地體與植被形成的穩定關係,同時也刻意不檢討百年伐木和政府鼓勵山地開墾的政策,只集中在所謂「超限利用」與「濫」,彷彿只有人民犯錯,而且和政府無關。

  八八災後,輿論和重量級慈善團體似乎指向:「原住民是山林破壞者」,所以將其遷徙至平地,讓山林休養生息之論。慌亂的救災,倉促的重建中,原住民族正遭受著雙重的壓迫,一方面是大自然加諸的生存壓力,一方面則是被迫在短時間內做出遷村、改變生活方式的決定。

  我們認為這樣的說法是以偏蓋全,是見樹不見林。對面臨族群存續巨大挑戰的原住民族更是殘酷的指責。

  若問:現今原住民在山地的農業活動,會不會造成山林水土的破壞,答案是肯定的。種植生薑的過程必先伐木、用怪手整地,開路,種植過後,該地7-10內無法再種生薑,於是得再砍伐森林,開闢新農地;所遺之地則種上果樹、及根莖、蔬菜等短期作物。伐木、整地、單一植被、產業道路,的確都會破壞水土。

  但是,若問:現今山林破碎的元凶、最大破壞者是誰,則必需從台灣百年來的山林開拓政策和制度,以及現今的土地利用做全盤的探討。其結果絕對不是原住民,而是漢人;不是部落,不是山老鼠,不是林農,而是林務局、政府...。

  如果因為原住民在山上的農業活動會破壞山林,所以叫他們離開;那麼漢人來台400年全面摧毀原始森林;從事精密農耕,把平地所有野生動植物趕盡殺絕;發展工業污染河川、土地,是否也該全面退出?

  這樣的邏輯太簡單,也太恐怖。八八水災當然是天災加人禍,但災後至今,人禍到底是什麼?政府始終沒給個交代。以下筆者試簡要分析:

一、山林政策:

  全台山坡地大都被劃分為「林業用地」、「農牧用地」。所謂的林業用地大都是依據過去伐木時代留下的林班事業地而劃分。依據1972-1977年所進行的第二次之森林資源航測調查。全島林地合計面積1,864,700公頃,其中非生產林地78,200公頃,生產林地 1,786,500公頃。在國有林地1,550,308公頃劃分為卅七事業區,經濟林地占59%,施業限制地(水土保持關係)占14%,保安林地占19%,施業除地占8%。

  全台百萬公頃的「經濟林地」,在海拔2500公尺以下的原始森林,大都在過去百年來被全面伐除,根據官方統計共砍伐34萬4千多公頃的林地,爾後又以林相變更、林相改良的名義,全面破壞原始闊葉林,因伐木而開闢的林道,根據1981年統計,全島長達3,682公里,這些林道加上後來的橫貫公路,這是山區開墾的交通要道,影響是全面性的。

  時至今日,這些經濟林地,有些重新演替為天然林,有些則繼續人工營林,執行所謂的「撫育」,如除草、削枝,維持單一林相,單層的人工植被。人工營林,基本上是視「樹」為一種收穫周期較長的作物,其作業模式,加上密布的林道,對水土保持是一大損害,僅次於果樹、短期作物。原住民保留地中,有許多被劃入「林地」,多年來同樣執行著「砍樹、種樹...」的循環利用方式,而維繫這種利用模式的政策,就是「獎勵造林」。

  令人遺憾的是,從1996年的賀伯災難以來,造林竟被林業單位視為山林復育之策略,以此欺騙國人,浪費了十幾年在執行錯誤的山林復育,反而製造更大的災難。

  造林的過程中砍伐森林,開闢伐木道路,對水土保持破壞極大,重新種植的小苗,至少要經5-10年以上才能成林,而其功效則遠不及天然林。而其影響規模都是以數萬公頃計,例如全民造林計畫總計造林3萬8,000多公頃,其中造林位於收回農墾地僅214公頃,意味著可能毀林3萬多公頃。

  林地之中即使被劃入「保安林」1,依照保安林經營準則還是可以進行更新、撫育的作業(即伐木再造林),同時也許經主管機關農委會林務局許可,還是可以伐木後,推動公用事業、公共設施、公共建設、探礦或土石採取,保安林的經營方式,並不能避免水土破壞。

  另外,「農牧用地」在過去編定的過程中,並未真正調查是否適合農牧使用,許多的農牧用地形陡峭脆弱,一旦從事農耕活動,極易造成水土流失,這是土地利用管制中失落的一角。

  簡而言之,要解決全台最大面積山坡地不適利用的問題,必需先檢討林業政策,以細膩的土地調查為基礎,徹底進行山區土地分類,重新劃分保育地、經濟地。保育地限制不得從事造林、撫育、林木收穫、農業等活動;經濟地則允許從事人工林的經營、農業活動、聚落。(經過重新劃分,也許現今原住民保留地中的部分林地,反而適宜農耕;農牧用地反而應劃為保育地。)

  可惜的是,從2005年開始,民進黨朝中如經建會張景森副主委等有識之士,開始推動國土復育條例或行動策略,都未碰觸這些課題,大部分用來檢討人民,極少數檢討政府。

  二、不當土地利用:根據農委會水保局彙整目前全台各縣市山坡地近98餘萬公頃中,違規使用取締案有2萬1,890公頃(1983年7月至2000年10月止);1999年清查全台山坡地屬宜林地及加強保育地總面積36萬5,907公頃中,屬超限利用者,共有4萬7,000筆,面積計3萬2,000餘公頃,超限利用率達8.8%,超限利用面積以南投縣1萬1,120公頃為最多,次為嘉義縣及台中縣。而山坡地超限利用種植檳榔樹面積計有1萬1,000餘公頃,占全省超限利用面積之34.7%,主要分布於南投縣、嘉義縣及花蓮縣等地2。而有關原住民保留地內超限利用的問題,根據行政院原民會的統計,總面積為15,122公頃,其中又以以南投縣超限使用的比例高達18.39%為最高。

  同時伴隨著山地農墾而開闢的產業道路,據經建會(2004年)的統計,4公尺以上的產業道路、農路總長度達8,550公里,相當於22條中山高!道路、農墾不僅會造成崩塌,也會加重下游的涇流量,縮短雨水從山區流出的時間。

  超限利用的源頭同樣在林業政策,由於伐木後遺留大面積荒山,政府乃鼓勵人民租地造林,一開始,木材價格尚有利基,但隨後便不敵價廉之進口材,許多林農便轉種植茶、果樹等經濟作物。同時,隨著山區道路的開通,吸引了更多漢人上山開墾,有些甚至是侵占國有地從事農作,經濟的誘因,導致了原住民保留地的林地也開始超限利用,原住民自營或出租給漢人者兼有之。

  山地農墾的擴張,其源頭在於政府鼓勵農業上山,例如最早發展高冷蔬果之福壽山、武陵、清境、花蓮等四大農場。而且,政府高層在態度上也因為認識不清,例如李登輝總統在面對阿里山國有林下種植山葵的問題,竟向身旁的官員做了一項指示:「去研究研究,看看是不是可以共存,上下都利用!」,高層放任,民眾利之所趨、民代關說等壓力,地方政府不執法,致使濫墾、超限利用成為尾大不掉的問題,山中無政府。

  再者山區土地不當利用,近幾年來,隨著國家政策轉向了觀光旅遊。例如六龜、寶來的溫泉竟沒有一家是合法的,先違法經營再求依靠權勢尋求合法化,隨著民主──民粹化,越加嚴重;同時政府主導的「國家風景區」更全然以增加觀光人口為前提,無視國土危脆,建設各種如空中樓閣一般的景觀建設,如本次風災過程中,整個茂林國家風景區管理所全數為土石流所沖毀;阿里山多少觀光設施同樣難敵土石之災?BOT案又是如何圖利財團,推卸責任?九二一地震後在草嶺推出的「災難觀光」週期又是如何的短暫?

  民進黨政府時代推動的「國土復育策略方案暨行動計畫」中,提出的中橫復建緩議,高海拔山區及中海拔山區道路禁止新闢或拓寬,以及收回濫墾地、出租造林地等。基本上就是想要為山區土地不當利用止血。然而,歷經立委和總統大選,來自墾民、民代的壓力上達天聽,加上預算編列有限、人力不足等因素,致使復育計畫在民進黨內部阻力重重、執行緩慢。

  根據林務局的統計顯示,國土保育區範圍內現有的超限利用、濫墾、濫建面積達10,096公頃,從95年執行限期拆除、廢耕、自願返還計畫至97年3月為止,共執行了756.1408公頃,如果按照這樣的進度,預計要花30年才能執行完畢;另外,國有林事業區出租造林地,面積達81,727.9239公頃,目前只收回了1,400公頃,準此速度要花上131年才能完成回收,遠超一個世紀之久。

  而原住民保留地的超限利用,則存有嚴重的政策和社會矛盾。一方面,地方政府不斷鼓勵行銷山區的水蜜桃等農作;二方面,處理原住民超限利用的問題,極容易為民代操作為族群問題,形同社會禁忌。

  整體而言,土地不當利用之主導者為政府,在山區的漢人和原住民都有土地利用不當的問題,把所有責任推向原住民,或以此為遷村之理由,不僅是以偏蓋全,更是推卸責任。

  山地農墾也許並非八八災變的主因,但這種大規模的山地農墾活動的確威脅自身及下游居民。

  從事山地農墾者,有些僅是糊口的工作,有些誠屬不公不義之暴利,當要處理這項課題時,必須判別真正的弱勢者與不法的既有利益者。如今,要處理這項歷史沈?,最好的作法是,把所有的資訊公開,釐清爭議課題,不斷舉辦公聽會、聽證會凝聚社會共識,讓政治角力全面透明化;同時積極研擬策略方案,協助山區住民轉型為與山林共存的生活型態。

  沒有政治與社會共識,否則山林復育方案,也敵不過人民的抵制、民代的關說;無法處理山區住民生計問題的方案,必然無法實踐。

三、工程:公路是所有開發之基礎建設,今日有許多的山區漢人聚落,就是伴隨著中橫、北橫、南橫、阿里山公路等山區道而建立或者擴張,同時水壩、發電廠,越域引水等隧道工程,因應觀光而擴張的公私旅舍、建物,為維持山地開發而進行的各種水土保持工程等。上述工程往往是由國家帶頭破壞,政府內部開發與保育部門的政策相互矛盾,例如交通部鼓勵觀光、購買高山茶、山葵,農委會則取締超限利用...
  
   綜上,可以發現政府是最大的山林破壞者,而且是透過制度、公權力進行有系統的破壞。然而,這些導致今日國土破碎的因素,其影響層面有輕重、有地域之分,不宜一概而論,需要充分的資訊以釐清問題。值得討論的是:兩任政府提出的政策方向、復育策略,大都集中在解決「不當農墾」、「超限利用」。而未檢討山林政策、公路、水資源開發、水保等公共工程。

  同時,國土復育不一定需要特別立法,民進黨時代在沒有特別立法的情況下,推動「國土復育策略方案暨行動計畫」;國民黨則提出了「國土保安及復育計畫」,都說明了沒有立法還是有很多事可以做。

  筆者特別強調:山林復育非五年、十年可竟全功,現有即使有了正確的政策,也要3、50年,甚至百年才能見其成果,如果欠缺社會和政府共識,朝令夕改肯定常發生,利害相關者之消極、積極抵抗也將令「徒法不足以自行」。

  八八災後,如何幫助岌岌可危的原住民族在嚴酷的大地中,如何延續族群的生命和文化?在一世紀前後陸續移墾山區的漢人聚落到底何去何從?是最迫切的課題,山林復育則需從長計議。
  
   就是基於這樣的認知,從八八災後,當政府和部分慈善團體急著要執行「山林休養生息、原住民遷村」時,我們說,這是簡化問題,推卸責任。目前,原住民在山區的土地利用情形,當然需要檢討,但不是用這種滅族式的處置方式。

  試想一個僅存400多人的卡那卡那富族人,或者6,000多人的布農族,正面臨家園殘破,親人傷亡的悲劇時,何忍要求他們立即做出遷村的決定。我們是否可以用扶助的角色,而不是基於政治主導、短視人道的作為來處理?
   道路要不要開通?要不要回部落?要不要在災區復學?
   明年如果大水再來,便道再沖毀,家也不安全,怎麼辦?

這些都沒有標準答案,需要等待、觀察、學習,向大自然,向老祖先,向社會有識之士...

  在這期間,先安頓災民的身心靈吧,中繼部落、中繼屋、永久屋都行,重點是尊重災民的主體性,給與做決定的時間和空間,妥善的運用社會資源,幫助他們,幫助台灣。
  
1 現有之保安林面積已達461,183.6公頃,佔森林面積的21%,其中96%屬國有,公、私有佔4%。
2 監察院,2000,國土保全總體檢報告:崩塌及土石流區。