台灣莫拉克八八水災及其重建的反思

綠黨旗美社區大學災後社區需求調查專員 溫炳原

一、前言

  台灣莫拉克八八水災總計造成675人死亡、24人失蹤、2809人流離失所,而公路橋樑等交通中斷、溪谷河床等土石暴漲,加上農產損失高達164.6億、農地流失及埋沒更超過4千公頃以上。同時政府在災後不久旋即又用「移緩濟急、不受預算法經費流用及舉債上限等限制」的方式,編列了新台幣1,200億元特別預算的重建經費,使得八八水災的損失及代價可說十分重大。

  如此慘痛代價究竟起因為何?而重建又會有何後果?除了受害災區深刻的心靈創傷外,整個台灣社會似乎都默認了「暴雨」天災及氣象觀測失準的主凶肇因,不但未能痛定思痛「人定勝天」的主流開發價值,更令人生氣的是,所謂「以國土保育為先的區域重建綱要計畫」,不僅只是將「與自然共存」選擇性地用在犧牲原住民生存權的身上,這種包藏社會不正義的環境生態關照,再加上重建預算的編列竟有高達63%的經費是花在工程營建上,如此用鋼筋水泥來保育國土保育的施政,還真是舉世罕見!無疑地更彰顯出「災難」已經淪為執政者嘴上說說的騙選票技倆,絲毫無助於整個台灣社會的反思與學習。

  其實,八八水災攸關台灣生態環境、社會正義.、草根民主乃至於文化人權等永續發展議題,在災後即將邁入週年的此時,個人認為實在有必要再次審慎檢討,並思索策略來採取干預重建的行動。以下我們就先從八八水災之慘痛代價的起因談起:首先,想要追問的是,我們的環境究竟出了什麼問題呢?台灣的使用環境資源的方式,以及其環境治理又面臨什麼危機?

二、我們早就耗盡了只有一個的地球

  根據Ecological Footprint Network的資料顯示:大家都知道只有一個的地球,目前在人類的使用現況下,早已超過其資源使用及廢物再生間循環之承載量的1.4倍(見圖一),換句話說,如果仍要維持人類目前的發展方式及生活形態,地球需要休息1年5個月,才能有辦法再生產出我們一年中所使用的資源。消耗資源成為廢棄物的速度超過廢棄物足以回復為資源的狀態,使得地球陷入了生態透支的負債情況,並枯竭了人類生活與多元物種所依賴的每一項資源。


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圖一:人類的生態足跡

左圖摘錄自Global Footprint Network網站,用以說明人類在一年內對地球的使用情況,已經讓地球需要花一年五個月的時間來調息。

地球陷入生態透支的負債情況也是引發戰爭、大量遷徙、飢荒、疾病以及其他人類慘劇的重要因素,特別是其對弱勢者所產生不均的影響(通常弱勢者受害最深,因為相對沒有資源來避難)。

三、台灣「為富不仁」的生態足跡

  而這其中台灣的表現如何呢?簡單一句話就是「為富不仁」。根據李永展2005的文章指出,台灣在國際社會中,以1997年台灣統計資料計算出的生態足跡4.67公頃,為世界平均值的二倍,排名全球第119名。換句話說,台灣是用盡國際社會的地球資源來成就自己的經濟財富。不僅如此,2004年台灣生態足跡為6.17公頃,相當於42個台灣。總而言之,所謂的經濟奇蹟的台灣,其實採行的是害人害已之環境掠奪式的經濟開發模式,不僅危害全球生存,更剝奪了下一代滿足其需求的權利。

image圖二:全球生態足跡


左圖為Global Footprint Network f發表之2006年地球的生態承載情況,對比下圖1961年的資料顯示,人類使用地球的方式日漸惡化,1961年時的生態承載尚有成長的空間,到了2006年後,已經超支了地球的生態承載了。

image其次,我們應該要深入探究為何台灣的環境治理會如此地不永續呢?難道每年我們在國際社會引以自豪之台灣經濟的全球競爭力,其代價竟是不倫不義的赤貧生態環境?!而到底又是什麼樣的因素,讓我們在這塊待了60年土地上,擺脫不了以「犧牲環境、成就經濟」的方式來製造財富,而使劣幣逐良幣、絲毫沒有辦法推動更好、更聰明之使用環境資源的綠色新政(Green New Deal)?

四、誰統治台灣?

  王振寰在其著作中指出:「舊政權的社會基礎,在政治轉型中,被崛起的資本家和地方派系勢力取代,他們成為新國家的權力基礎。而資本的發展,加上政治的轉型,使得政商關係中,國家機器的主導性退位,資本勢力抬頭,形成大小伙伴的關係。」,台灣政商關係下的環境治理當然逃不過資本家與國家機器聯手的魔掌,這不只是兩股勢力的謀和,更是主流社會環境價值的沈淪。比如對許多雲林人而言,「下金蛋沒,放雞屎一堆」的台塑六輕,其剛過世、有經營之神之稱的王永慶,雖然主流媒體待之以一片歌頌之聲,但事實上卻鮮少追問,成就這個「富可敵國之企業」及其「經營之神」,台灣得付出多少環境與社會的代價?

  根據李根政的講述指出,「製造PVC的台塑仁武廠還在運作,每天排放大量氯仿等有毒化學物質到後勁溪下游1600公頃農田,政府一直縱容。在地方團體要求下,仁武廠負責人曾承諾以歐美標準來改善,但排放不減反增2-3倍。」,此外,屏東發現8000多公噸汞污泥,屏東縣政府卻無力對抗台塑,多次求償官司敗訴後,反而是由環保署花8000多萬委託台塑處理。又麥寮離島工業區使雲嘉南、台中空氣品質惡化。為了填海造路把濁水溪往下游的輸砂抽走,造成嘉義布袋、東石外海的外傘頂洲退縮40-70公尺。

圖三:台灣衝CO2的拼經濟模式

政商伙伴關係聯手下的環境治理,加上主流社會對環境價值的淪喪,也難怪會製造出台灣越來越多、更嚴重的環境問題,而反應出來的就是台灣日益下滑的環境品質。

五、空氣、水、土地無一倖免

  台灣不論是在水域、空域或者是所謂國土的陸域上,污染的問題十分嚴重。首先,以空氣品質為例,根據環保署歷年來的監測資料顯示,近四年來(2004-2008)空氣品質不良率 (PSI>100)維持在4%左右,連續4年呈現改善停滯,讓民眾期待好空氣愈來愈難。

  其次,在水質方面,根據98年環保署水質監測的資料顯示,在其318個監測站所執行全國57條流域中的河川污染指標(RPI) ,僅有36.2%未稍受污染,13.6%輕度污染,44.2%中度污染,9.6%重度污染,換句話說,右圖密密麻麻的台灣流域圖中,超過將近六成五的河川是有污染問題的。(左圖四:綿密的台灣流域,如人體的微血管,但你能想像,如果你身上有六成五的血液都被污染了,那你的健康會怎麼?!)

  最後,在飄來的空氣以及流經的水體都被污染的情況下,土壤實在很難維持其純淨度。其中更嚴重的問題是具有糧食生產功能之農地的污染問題。截至97年底,各縣市經調查且公告後,共有2,004筆、面積高達466.56公頃的列管農地,其中以彰化縣之1,124筆、280.47公頃的列管農地最多,其次依序為桃園縣296筆、67.83公頃);新竹市200筆、35.93公頃。

  總之,在沒有好品質之空氣、水、土地的環境中,連帶地就會提高想要生產出品質安全食品的投資門檻,姑且先不爭論農作物對污染的容受力到底有多大,或者進口食品能否為農業生產的一種替代,環境污染所造成的禍害,在我們當代生產與消費關係分離的社會中,就宛如一顆不知去向的不定時炸彈,我們卻不知何處、何時可能會引爆,也因此想有好的食品安全治理政策,幾乎是緣木求魚。

(下圖五:環境的沈淪)

六、誰加害、誰又受害

  看了如「國破山河在」的台灣環境圖像後,不由地讓人腦中浮現出另一景象,台灣真像極了一個笑臉迎人、春風滿面、西裝筆挺,但五臟六肺卻無一不病之腦滿腸肥的商人。台灣的GDP不是年年上升嗎?我們投入創新研發的經費不也年年創新高嗎?但這些卻一點也無助於直直落的環境品質,我們的傲人的經濟思維及知識專業究竟出了什麼問題呢?(下圖六:加碼卻無助於環境的研發)

  經濟推手「不究過程,只求結果」的「愛拼才會贏」思維,儼然成我們社會共同追求的終極目標,更反映到許多重大政策面向上,比如說與這次小林滅村事件脫不了干係的「越域引水工程」,其實其最原始的初衷就是為了滿足經濟發展的工業用水需求,而這樣工程思維荒腔走板之極致的呈現,就在與水災息息相關的治水政策 ,八八水災過後,也證明政府高達1410的治水經費,形同沖倒水裡,絲毫沒有任何防範水災的用處,但這樣的政策卻又都是經由我們平常老百姓選出來的立法委員,在非過不可的共識下通過的。你說是誰加害、又是誰受害了呢?

七、為何重建?

  環境不只是物質的自然環境,更包含了經濟、社會、文化、政治等面向。不管這次八八水災究竟能不能在災情中找出具有因果關係的災因,我們都必須反思台灣一路走來之發展步伐的經濟、社會、政治、文化等相關的開發思維。請再讓我們深思並想清楚「為何重建?如何重建?」,我認為我們需要一個核心的價值與思想,一個足以安撫災難所造成的心靈創傷,並反思科學工程、技術至上等人定勝天的開發思維,以及,學習災難所揭露的發展(社會結構)問題,並實踐民主、生態、文化、社會等互為主體的在地智識。

  也因此,我認為台灣應借鏡於全球綠色憲章的六大基本價值:(1)生態智慧(2)社會正義(3)參與式民主(4)非暴力(5)滿足當代卻不犧牲後代子孫的永續,以及(6)尊重多元。而目前政府的重建政策更應該把災後重建的總目標從「加速重建效率,提供災民安全舒適的生活家園」改成「加強重建效益,重建有歸屬感的生活家園」;把「有效預防災後,提供民眾免於受災的空間環境」轉為「有效調適災害,提供台灣民眾善於避災的社會環境」。最後,由衷災後重建千萬不能少核心思維與基本價值,而重蹈過去六十年來的覆轍,也歡迎各位一同加入這樣的重建行列。

八、如何重建?

  水災過後、重建迄今,讓災民最後傷心、失望甚至憤怒的是原本好山好水的家園景象,一夕之間竟突然變成了窮山惡水狀了,面對此景,雖然有許多人選擇遷出、也有許多人搬回來,但我認為對一個曾經共同經歷了這樣浩劫餘生事件的台灣社會來說,大家共同願望在於到底要怎麼做,我們才能夠學習災難來重建一個好山好水的新家園?是先找到錢?還是發掘新的重建思維呢?又該從何處著手呢?是先找政府、專家幫忙?還是組織居民、談出共識?但無論如何,我們重建過程中一定會面臨一個問題-重建資源在哪裡?

(一)何謂資源呢?

  什麼叫做重建資源呢?一般的理解當然是指「經費」的意思。錢通常是一項資源,但有時也會被成一種負債,許多兄弟為了家產留下來的錢,搞到反目成仇的大有人在。此外,還有許多事情是沒辦法靠錢完成的,比如說有錢沒有辦法得到那些「無價(格)」的東西。那「人」算不算是資源呢?網絡或關係是資源嗎?除了一些看得見的資源,還有哪些是看不見的資源呢?首先,我們先從學術與常民兩種觀點,來觀察什麼叫做「資源」?

(一)從學術社群的視野來看:

  根據維基百科全書,所謂的資源,是指為了從事各項活動,人類所可加利用的各種有限、有形(物質)或無形(精神)之實體(entity),通常包括任何有助於維持生計的事物。在大多數的情況下,基於商業考量或者甚至出於道德規範,我們需要透過資源管理來進行資源配置。(A resource is any physical or virtual entity of limited availability, that needs to be consumed to obtain a benefit from it. In most cases, commercial or even ethic factors require resource allocation through resource management.)

(二)從常民社會的經驗來看:

  根據一般個人經驗,所謂的資源,是人在特定動機裡,為了達成其預期之一定結果的情況下,所運用的金錢、人工、心力、關係及智慧。舉個例子講白一點,比如說想要開店、做生意所需要的資源中就一定有本錢(用來買原料、設備及僱人)、技術(用來生產產品或服務)、管理(用來維持生意運作的知識)及行銷點子及(用來讓客人前來消費)。又像全球綠黨要支持台灣加入聯合國氣候綱要公約(UNFCCC),最主要的原因是基於全球各國的綠黨具有共同的「綠色核心價值」,希望大家能夠一起來「救地球」。

(三)所以資源是…

  資源通常是很有用、可以幫得上忙的任何人、事、時、地、物。也因此資源經常被賦加了一些價值。比如說,如果可以被用來協助生產貨品或服務,所以有一些經濟上的價值。大自然,如森林、山岳、河川等自然資源…經常被視為很漂亮,所以有一些美學上的價值。然而,不管是屬於學術或常民,我們都是地球的一份子,在大自然賦予給人類的資源裡,也有一些法律上的價值,比如說,因為水是每一個人維生的必需品,所以飲、用水變成了每一個人的基本權利,也因此,資源同時也具有一些倫理、道德、規範的價值,因為替未來的下一代人維護或保育這些資源是我們的責任。

  此外,還有一種獨特的資源應該特別被強調的,而且是每個人與生俱來的,那就是「自我幫忙、自食自力的態度與意念」,而我們的社會對災難重建的基本觀念是,有了「自助」,然後才有「互助」,以及別人的「援助」。

(四)看得見的重建資源

  面對莫拉克悲慘的災情,首先最早動起來的資源,就是受災社區自己內部的居民。在大致確認自己受災情況的同時,這些重災區內受災相對非最慘烈的居民,就不斷地把災情訊息往外傳遞,使得媒體得以不停地對全台放送相關的資訊。而透過這些媒體報導,緊接著湧進來資源主要來自於1.民間捐款:善念與愛心,以及日後行政與立法兩部門所編列的2.國家預算:舉債與政策。而這顯示了台灣人「民胞物與」的愛,是我們社會共同、最大的重建資源。

1.民間捐款:善念與愛心

  八八水災發生後,根據內政部社會司於99年5月20日最後一次的統計資料顯示,總計有85個單位、超過228億元(22,836,191,596元)(其捐款細目請參見附件一: 88水災政府及民間團體勸募活動上網公告情況一覽表或http://donate.moi.gov.tw/),在政府及民間團體募得款及支出使用明細(5.20)的檔案中,其募款的大致情況如下:
(1)政府單位:包括中央內政部、各地方縣市政府及鄉鎮公所,總計有24個單位,募得103億7,175萬6,071元。
(2)民間團體:含中華民國紅十字總會係依紅十字會法發起勸募,無需申請許可外,總計有50個團體,募得124億6,443萬5,525元。

以上合計共募得228億3,619萬1,596元,目前合計支出121億4,212萬1,723元,使用率為53.17%。

如需更進一步的資訊,也可請至內政部社會司公益勸募管理系統的募款活動網站,查詢最新的動態。

資料來源:內政部社會司公益勸募管理系統,http://donate.moi.gov.tw/。

2.國家預算:舉債與政策

  繼民間的捐款行動,隨後行政院及立法院也提出、並三讀通過「莫拉克颱風災後重建特別條例」,將重建特別預算規模訂在1,200億元,並全數以舉債支應。其中屬道路、橋樑、學校房舍等設施重建經費最高,多達603億元,其他災害救助經費約259億元(淹水、死亡救助等),家園重建經費約編列100億元(遷村、組合屋興建等),災害預防經費約編85億元,緊急搶救經費約15億元,準備金82億元、溫泉等產業重建20億元等。如重健需求高於1,200億元部分,將以移緩濟急或自4年5,000億元擴大公共建設經費支應。也因此,根據公平稅改聯盟表示:台灣國債已高達13兆8千億元,每人平均須揹負近60-70萬元的國家債務,換句話說,為了匯聚重建資源(看得見,不一定用得到),立法委員及中央政府幫各位做了決定,使得各位及你的後代欠下了60-70萬元的負債,所以,我們在爭取或使用重建資源之際,應慎思並牢記其妥適性、有效性,務必把錢花在刀口上,切莫讓財政惡化、導致債留子孫的惡果發生。

中央政府莫拉克颱風災後重建特別預算收支簡明分析表

 中華民國98年度至101年度

單位:新臺幣千元

項             目

預   算   數

分     配     數

98年度

99年度

100年度

101年度

一、收入合計

116,508,241

34,100,446

53,514,234

21,672,679

7,220,882

(一)歲入

28,720

        -  

18,720

10,000

        -  

(二)債務之舉借

116,479,521

34,100,446

53,495,514

21,662,679

7,220,882

二、支出合計

116,508,241

34,100,446

53,514,234

21,672,679

7,220,882

歲出

116,508,241

34,100,446

53,514,234

21,672,679

7,220,882

資料來源:行政院主計處

  其次,行政院對重建的政策中,有趁火打劫之虞,尤其,「莫拉克颱風災後重建特別條例」有關「強制遷居、遷村」、「各項工程不受如環評、都計、水保等既有相關法令之約束」等,均奠基於中央政府在區域重建綱要計畫中自我宣示的總體目標:1.加速重建效率,提供災民安全舒適的生活家園。2.有效預防災害,提供民眾免於受災的空間環境。然而,對一個缺乏災民意願及社區需求調查的重建計畫而言,龐大重建資源真正發揮的效果只在於政府形象、工程利益下的政商關係,以及從未被檢討之「技術至上、人定勝天」開發思維的學術及專業,而並非深受水災之害的居民及重建社區。也因此,對莫拉克颱風災後重建特別預算的支用,中央政府政府不僅應該按資訊公開法的法律依據,定期公開相關訊息以資徵信,同時更應該仿效聯合國「參與式預算」(Participatory Budgeting)之操作,讓各類民眾得以在包括公共工程等各項重建工程之規劃、執行階段均能參與。

  最後,相對於大而不當、缺乏民眾參與的工程重建,我們仍然要指出一些比較具社區取向、與家園重建相關的重建計畫,其中關於家園重建的永久屋安置基地(更詳細之永久屋安置基地家園重建資源整合與推動方案內容,請見http://download-88flood.www.gov.tw/Resource_Integration/Resource_Integration.htm),卻仍然讓重建資源透過大型慈善團體或機構來執行,這也使得重建的衝突不斷、但政府卻身在防火牆內,無法立即感受促成政策改變的壓力,不過此外,這也是在國家預算中由政府所編列(見各部會相關計畫與民間資源)、設定讓居民比較能夠參與的重建資源。

九、結論:找出符合居民、社區需求的重建

  在找尋「看得見」與「看不見」重建資源的過程中,社區最大的壓力來源即在於時間限制與居民需求,特別是無法進行全面、長期的重建居民需求調查。也因此,我們必須在有限的資源中以承接救災時期的經驗及災後重點訪探,整理出一份暫時架構的災後社區需求報告,持續地與重建居民溝通、甚至定期主動將重建資訊送到他們手上。我們也建議在盡可能允許的情況下,應對地方進行更深入、面度更寬廣之社區需求的基礎調查,理由在受災的樣態非常多元,衍生的重建需求未必適合與其他災區統整。也因此「符合居民、社區需求」是政府政策、各民間機構在「協助重建」時最終的雷達探針。

  最後是對重建組織的一些提醒,重建固然需要許多組織專業的介入,但根據我們在災區的觀察經驗,許多重建居民對重建組織在爭取到資源後竟「反客為主」是相當不滿的,這些抱怨雖避而不談,但卻在社區四處流竄。因此,重建應該讓居民有機會聚在一起,一方面抒解心靈負擔、凝聚意識,同時也培育參與日後各項重建活動所需的人力。並適時將此引導至地方的團體座談,針對災後逃難及救災經驗,或具體的地方需求及議題,激發出在地的想像與思考,以形塑各類重建的圖像。重建難、要居民與社區團結在一起重建更難,尤其在台灣社會近年來的對立、不信任作用下,我們認為重建是難上加難,但誠如整個救災重建過程所呈現出「自助」、「互助」及「援助」的希望,我們由衷希望藉由此次的重建,台灣能夠耙梳凝聚出另一種發展台灣的新心靈、意識及行動。

十、參考資料:
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2. World Footprint, Global Footprint Network, http://www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/page/world_footprint/。
3. 不敢面對的國債,公平稅改聯盟,http://blog.yam.com/fairtax/article/18495233。
4. 中央政府莫拉克颱風災後重建特別預算,行政院主計處,http://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?xItem=26004&CtNode=5239&mp=1。
5. 以國土保育為先的區域重建綱要計畫,經建會,http://www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/88pdf/A88P00.pdf 。
6. 台灣河川水質監測指標,基隆河守護網,http://klriver.ngo.org.tw/node/311。
7. 台灣空氣品質 倒退四年,朱淑娟,http://www.delta-foundation.org.tw/editor/editor_detail.asp?fid=1&tpid=67。
8. 打破王永慶神話,李根政,http://leekc-95kh.blogspot.com/2008/11/blog-post.html 。
9. 全國水質監測資訊網,環保署,http://wqshow.epa.gov.tw/。
10. 全球綠色憲章的六大核心價值,全球綠人,http://apgn2010.org/zh-hant/apgreens/core-values。
11. 如此治水,後患無窮,溫炳原,http://blog.udn.com/BinYuanWen/3596859。
12. 重建特別預算分析,周信佑,http://www.npf.org.tw/post/3/6421。
13. 芻議八八水災發生之原因,何天河,http://icrd.mcu.edu.tw/mcudj/001.pdf。
14. 國家發展的生態不倫與環境不義,王俊秀,http://www.tepu.org.tw/?p=910&cat=18。
15. 莫拉克颱風災後重建特別條例,行政院,http://www.ey.gov.tw/ct.asp?xItem=58136&ctNode=1435。
16. 曾文水庫越域引水與滅村悲劇,孫窮理,http://e-info.org.tw/node/46018。
17. 超荷的台灣生態足跡!,李永展,http://e-info.org.tw/node/1101。
18. 當總統也會說「與環境共存」…,廖桂賢,http://e-info.org.tw/node/46097。
19. 調整經濟掛帥政策,朝野各界攜手解決環境問題,施信民,http://www.taup.org.tw/comm/comm0002/t009.htm。
20. 誰統治台灣?:轉型中的國家機器與權力結構,王振寰,http://www.sanmin.com.tw/page-product.asp?pf_id=000168709 。