政府如何維護環境人權與環境正義

以中石化臺南安順廠為例

臺南市環境保護局局長 張皇珍

How does the government preserve environmental human rights and Environmental Justice ─ The Case Study of the An-Shun Site

壹、 前言

   環境是人類賴以生存、生活及活動的空間及資源,保護環境已成為全人類共同的目標。環境權則在上述人權、環境運動及生態學的三個思維下發展成一種環境權利的雛型,但無疑地環境與環境權的問題成為本世紀重大全球性議題。

   中國石油化學(中石化)公司臺南安順廠,於民國27年創立後,主要為氯鹼及五氯酚生產工廠,廢水及廢棄物中大量的汞、五氯酚及戴奧辛未經妥善處理,污染了所在廠區的土壤、地下水、鄰近漁塭的底泥及水生物,更嚴重的是污染造成鄰近廠區三里之居民生活環境損害。環境污染的影響更造成鄰近養殖業者的生計亦遭受剝奪。臺南市政府為確保民眾環境人權並落實環境正義,於2000年起,執行了一系列的污染調查整治工作。2005年7月起開始進行人道關懷工作,並循法律途徑對於污染行為人提出告訴。於2007年11月訴訟成功獲法院宣判污染行為人須負整治之責任。顯示政府可透過政策制定、行政執行及法律途徑等方面,全面性來維護民眾應享之環境權。

貳、 臺南市政府於環境人權與環境正義的努力

一、 環境人權

  環境人權的概念早在1948年的世界人權宣言中奠定其根本思維,並在1972年於斯德哥爾摩所召開第一屆「人類環境會議」中,通過的「人類環境宣言」,將環境權的概念明確化。並宣示人類具有享受自由、平安及充足之生活水準的基本權利。

  環境人權最基本的理念來自於環境為「共有財、公共財」的自然權思想,所以共有者的其中一人,若沒有獲得其他共有者之同意,是無法獨占支配及利用,並消耗及污損的權利。因此,人人有義務維持、促進環境永續發展;作為公權力執行者的政府,更有義務制定相關政策及措施,不只是消極地保護環境,還要積極地促進並創造更佳的環境。正因為環境人權可以確立這層權利關係,民眾有權要求公權力介入,使其免受環境破壞之惡果。基於以上各項理念,臺南市政府在維護環境人權上便以公權力從事各種環境保護措施。

二、 環境正義

  所謂環境正義簡而言之為一種追求權利平等、減少弱勢族群受害且追求環境資源永續經營的思考與行徑。而環境正義的基本信念在於維護環境資源永續經營管理的重要性、公民參與政策的權利、尊重各族群與多元文化等訴求。

  近年來,台灣嚴重的環境污染事件,通常來自於大企業與財團,而造成弱勢民眾生命財產權利遭受損害。而這與環境正義追求的權利平等產生了衝突。因此,政府部門必須站在弱勢族群的立場,維護其權利平等。而臺南市政府執行環境正義行為上則經由環境法令、計畫及政策,以確保不同種族、文化及收入之人類均能獲得公平的待遇。

參、 臺南市政府維護環境權實例─中石化安順廠

  從上述觀點,我們可以發現,環境人權的維護、環境正義的伸張,往往必須透過政府公權力的引導或是介入,方能讓環境人權與正義得以依存,因此政府部門扮演的角色,即十分重要。以中石化臺南安順廠為例,該案早期為國營事業台灣碱業股份有限公司所有,之後於1983年併入中國石油化學工業開發股份有限公司,更於1994年轉為民營企業經營,因此涉及國營及民營事業造成造成的污染。基於環境人權與環境正義的理念,臺南市政府向中央政府爭取13億元的補償經費進行人道關懷及補助,顯示政府部門在環境權的維護上扮演十分吃重的角色。

一、 中石化污染案概述

  中石化(台鹼)安順廠位於臺南市安南區鹿耳里北汕尾二路421號,為全國矚目的土壤污染整治案。舊安順廠民國1938年由日本鐘淵曹達株式會社興建,生產燒鹼、漂粉、鹽酸與氯氣。光復後由政府接收,1964年起開始生產五氯酚。

  由於該場址鄰近為魚塭地,在遭受十分複雜且龐大的廢棄物污染的情況下,透過食物鏈、工作場所暴露等情況,致使當地民眾陸續產生病變,有機汞造成了民眾手足麻痺、步行困難、運動障礙、失智、聽力及言語障礙等問題,而戴奧辛及五氯酚等氯化物造成氯痤瘡、快速體重減輕、肝臟酵素中的血清濃度增加,並影響人體免疫系統之正常運作,甚至造成癌症的發生。

  臺南市政府2000年針對中石化安順廠土壤污染全面進行普查,於2004年3月19日行政院環境保護署依據「土壤及地下水污染整治法」公告中石化(台鹼)安順廠為「土壤污染整治場址」。在污染行為人未判決前,由市府代為執行應變工作。臺南市政府於2005年爭取13億補償案,分五年進行居民生活照顧、健康照護、教育課輔、收購周圍魚塭禁養區水產品及發放補償金與環境污染緊急應變等工作,定期召開臺南市政府中石化安順廠土壤污染案專案小組會議,各局處報告計畫成果及工作進度。會中並邀集中央部會、專家學者、民意代表及當地顯宮、鹿耳、四草及鹽田里居民代表參與討論。並於2009年12月再度爭取第二階段補助計畫。

  此外,污染場址整治須由行為人負責,而非轉嫁至民眾或公部門,臺南市政府經由訴訟程序,於2007年11月獲法院判決中石化公司應負起污染行為人責任,即依法要求中石化公司提出整治計畫進行整治。該廠之土壤污染整治計畫,經委員會審查通過,並完成公開閱覽及公告等程序,於2009年5月開始執行,邁向整治里程。

二、 臺南市政府於污染案中扮演的角色

   1991年由美國「全國有色人種環境領袖會議」提出的「環境正義基本信條」中,除道出了人類與自然間關係的基本主張外,亦顯示環境正義也必然是關乎各種政治經濟不平等之去除的要求與行動。而政治經濟不平等之去除上,除藉由人民團體利用輿論的壓力形成共識去除外,政府本身對於環境的敏感度及國土環境保育與人民照護的責任,更促成公部門需積極實踐環境正義,以維護民眾之環境人權。

  中石化安順廠一案,由於該地居民多數以當地養殖漁業為生,經濟亦不寬裕,而遭污染之廠址周遭魚塭地亦無法從事生產,對於需健康照護及經濟環境扶持的居民來說,因廠址污染而遭受不平等對待。以環境正義觀點,此種於環境健康、經濟條件上弱勢的情形,在污染行為人於社福照顧、人為關懷責任及環境復育未獲確定前,為避免污染傷害無限擴張,臺南市政府先擔起消除此種不平等的責任,爭取中央政府經費辦理各項醫療照護及廠址整治工作。2005年至2009年第一階段生活照顧及健康照護計畫中辦理經濟扶助型補助,如發放居民、舊台鹼安順廠員工、體內戴奧辛高濃度者及身心障礙者慰問金;公立托兒所營養午餐、設施設備補助;定期追蹤居民血液中戴奧辛含量並提供醫療照護補助。同時,為協助回復原有環境,還給當地居民應享有之環境權,執行環境調查、逐步清除污染土壤、高濃度污染物移除等工作。

   此外,臺南市政府並扮演起伸張環境權的角色,針對該污染案,臺南市政府依土壤與地下水污染整治法,先行進行調查整治,再針對於污染行為人請求負起賠償責任,而非將污染整治工作留給政府,試圖規避其責任,將污染整治經費間接轉嫁至民眾繳納之稅款。而這環境人權損害賠償請求的工作,於2007年臺南市政府透過司法程序訴訟成功獲判決中石化公司應負起污染行為人責任,成功為市民爭取應有的公平正義。

肆、 結論

  我國於2002年訂定環境基本法,第一條即明定基本法制訂目的為提升環境品質,增進國民健康與福祉,維護環境資源,追求永續發展,以推動環境保護。提昇環境品質、維護環境資源並追求永續發展,即明確表示保障民眾環境人權與環境正義。因此政府部門於政策執行時,以保障環境人權為考量。從中石化安順廠一案,吾人可見政府部門角色的扮演上,除了協助民眾請求賠償外,更包含了照護者、關懷者及監督者的功能,主導環境恢復及居民補償的工作。

  環境權及環境正義的維護與落實,不單是仰賴民間團體的持續推動,本文僅臺南市政府替民眾爭取環境權,進行居民照護工作及環境復育整治及調查整治經費求償之經驗。