「兩公約」之內國法化與實踐問題

中國人權協會副理事長/律師 蘇友辰
壹、引  言

  筆者自1980年7月間辭卸法曹工作之後,轉任執業律師。由於接辦刑事案件辯護工作,得經常前往看守所接見羈押被告,不管被告有無被附帶處分-禁止接見、對外通信,在會晤過程中,總有管理員在場監看監聽,甚至被全程錄音,有的還被要求填寫「談話要旨」交給管理員存案,有如防小偷或對待罪犯一般的處遇,自覺人格受辱,人性尊嚴受到很大的傷害,常思有以改之。

  期間也因投入蘇建和案的救援尋求平反的工作,對有關被告刑事基本人權有些涉獵,在研讀相關資訊之後,即於2000年2月撰寫一篇題為:《從「國際人權公約」及「通訊保障及監察法」檢討對律師監聽及監視的禁制》,引用「公民與政治權利國際公約第14條第3款B目及聯合國大會就預防犯罪和罪犯待遇通過的「司法行政的原則」關於「律師作用的基本原則」第22條規定,再參照「人權事務委員會」的解釋為據,主張羈押法第23條第2、3項規定看守所對律師接見羈押被告的「監視」祇能看而不能與「與聞」,否則侵犯律師的「接見權」。當時律師界似乎習焉不察,並無任何相對的呼應。可喜的是,事隔九年之後,同道尤伯祥律師在其受委託貪污辯護案件,找到具體終局判決案例,得以跨過聲請解釋門檻,受到大法官們的認同,於2009年1月23日作成釋字第654號解釋,宣示羈押法第23條第3項規定妨害被告防禦權之行使,牴觸憲法第16條保障訴訟權之規定,連同第28條之規定應自民國98年5月1日起失去效力,確認辯護人接見羈押被告有不容干預的「自由溝通權」。值得注意的是,相關協同意見(李震山、許玉秀、許宗力、陳新民大法官)或許因兩公約尚未內國法化之故,雖大量引述外國立法例,但均未提及上開聯合國國際人權規範作為論述依據,倒是聲請代理人尤伯祥律師旁徵博引包括了筆者前文所引用公民與政治權利國際公約等涉及普世性基本人權之規定,其視野較之大法官高度、廣度過之無不及,值得予以肯定。

貳、法務部推動「人權大步走計畫」的概覽

一、國際人權憲章(或稱國際人權法典)由來

(一)1948年12月10日聯合國大會通過「世界人權宣    言」(Universal Declaration of Human Rights)宣示人權保障之理念及其範疇,但僅具宣示規定,並無實質的法律拘束效力;1966年12月26日聯合國大會通過「公民與政治權利國際公約」(International Covenant on Civil and Political Rights簡稱「公政公約」)及「經濟、社會及文化國際公約」(International Covenant on Economic,Social and Cultural Rights 簡稱「經社文公約」)是以世界人權宣言所表彰的人權理念與原則為基礎而制訂,分別規範自由權與社會權之重要性及保障範圍,並賦與法律的拘束力,成為國際社會最重要人權規範,也是國際上人權保障體系最根本的法源。其內容在闡明人類之基本人權,並敦促各國積極落實保障工作,務期全人類在公民、政治、經濟、社會及文化各方面的人權,皆平等享有,不受歧視。故凡締約國均有確認、尊重、履行及促進實現的義務。以上三者合稱為國際人權憲章或國際人權法典。

(二)台灣在2000年第一次政黨輪替之後,執政的民進黨標舉「人權立國」大旗,積極推動兩項國際人權保障的規範(以下簡稱「兩公約」)批准存放的立法工作,雖然曾一度獲得立法院議決通過,但因保留第一條民族自決及廢除死刑的條款,被執政黨阻絕在立法院大門之內,以致擱置留下殘壘。

(三)2008年第二次政黨輪替,在馬英九總統力推之下,立法院於2009年3月31日毫無保留的審議通過兩公約全部條款,而且為了克服無法向聯合國秘書長存放生效問題,同時通過兩公約施行法,於同年4月22日公布,並於第二條明定「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力」。本此自動履行的規定,我國立法、行政、司法機關於制定(訂)法律、行政作為或偵查、審判即可直接適用,人民亦可本於相關規定主張公約所揭示保障基本權的規定,據以抵抗國家不法權利之侵害,進而對不法侵害所造成之損害請求賠償,堪稱劃時代獨步全球的創舉。

(四)兩公約在序文中強謂,依據聯合國憲章所揭示之原則,人類一家,對於人人天賦尊嚴及平等而且不可割讓權利之確認,實係世界自由、正義與和平之基礎;確認此種權利源於天賦人格尊嚴,確認依據世界人權宣言之昭示,唯有創造環境,使人人除享有經濟社會文化權利而外,並得享受公民與政治權利,始克實現自由人類享受公民與政治自由無所恐懼,不虞匱乏的之理想。

  法務部遵照馬英九總統的指示及「兩公約」施行法規定,在王清峰部長領導之下,自民國98年5、6月起即聘請人權學者李明駿教授撰寫兩公約的總論講義,另延請人權教授及工作者包括柴松林、黃默、廖福特、姚孟昌、鄧衍森、李念祖、李兆環與筆者等人進行審查確認後,自同年9月17日至同年10月22日止召集中央及地方各級政府法制、檢察、政風、人事等公職人員約計2,400人,分六梯次(每梯次兩天)進行兩公約種子培訓,由上開學者教授講授「人權理念」、「人權公約國內法化的意義」,以及「兩公約」各條釋義解析。在此同時,中央五院及各部會並就其主管的法令規章及行政措施進行專案檢討,如發現有不符「兩公約」規定者即報由法務部彙整,俾便在兩公約施行後二年內,完成法令之制(訂)定,修正或廢止及行政措施之改進,可謂劍及履及,效率甚佳。

二、國際人權體系的演進、基本理念、原則及內涵

(一)國際人權體系的演進與我國憲法有關人權保障規定的對照圖解

(二)   人權的基本理念

1.基本理念
(1)人民本身即是目的,國家才是手段,因為國家為人民而存在,國家組織、權限皆源自人民同意,接受人民的監督。因此,國家作為如凌駕人權或民權之上,顯與此理念背道而馳。
(2)司法院大法官會議釋字第372號解釋:「維護人格尊嚴與確保人身安全,為我國憲法保障人民自由與權利之基本理念。」

2.內涵(價值或作用)
(1)人為本(生存權、財產權、自由權)
①康德「把人當作目的」之人性觀,基本上即是要求不要把人看作只是國家及社會作用一種工具(物體)或手段,而是永遠的目的本身(國家之目的)
②書經泰誓篇:「天視自我民視,天聽自我民聽。」
(2)人性尊嚴(即人格尊嚴)
① 強調個人之獨立及個人間的差異性
②1949年西德基本法第1條第1項:「人之尊嚴不可侵犯,一切國家權力均有尊重及 保護此尊嚴之義務。」 ③人性尊嚴為基本權利之基準點、出發點,概括條款是憲法程序中最高法律價值、實質基本規範、最上位之憲法原則,可以拘束政府機關權力的行使,令其尊重並保護之。
(3)人道關懷及處遇
①地球村的概念(己飢己溺、悲天憫人及同理心)
②西藏宗教精神領袖達賴喇嘛於2009年8月底訪台慰撫八八水災罹難災民後,與單國璽樞機主教公開座談的主題:「一個地球共同的責任.」
③  人道救援、宗教祈福及慈善布施
④ 難民(政治、戰爭、自然災害)之庇護

(三)   人權的基本原則
1. 人權是普世的,應平等適用於所有人,不帶有歧視。 
(1)人權具有普世性,源於人類的平等。在世界人權宣言的序言中,提及「人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等和不可讓渡的權利」,宣言本身被稱為「所有人民和所有國家因努力實現的共同標準。」
(2)普遍尊重及人權保障的適用性,應依各地區不同傳統及文化規範而有其差異性。
2. 人權是不可讓渡的,除了某些法律所預期的特定情況外,不能被剝奪或放棄。
3.人權是不可分割的,所有的人權相互關聯而依存,不能僅從零散的基礎來看待。 

(四)平等原則與合理差別待遇
1.平等概念的演變
(1) 「人生而自由,在尊嚴與權利上均各平等」,國家必須一律平等對待所有國民。此項權利包括法律、政治、經濟受教育地位之平等。
(2)「絕對平等」改變為「相對平等」,例如對於事實狀態確有不利的差異存在(勞資關係、性別差異)、為了追求實質平等的正當性(課富人稅)、所採取差別待遇的方式、程度為社會通念所容許(大考加分、獎約金)、目的本質有其必要(各項被選舉資格採取不同的標準)等,均容許「合理的差別待遇」,以追求實質的平等。
2.兩公約與平等原則
(1)不分種族、性別、出身、階級、語言、宗教或其他身分一律享有公民與政治自由權利,並平等行使經濟、社會、文化的權利,不受任何歧視 (公§2、經§2)
(2)男女權利一律平等(公§3、經§3)
(3)在法院或法庭之前一律平等;被告一律平等享有最低限度之保障(公§14)
(4)人人在任何所在有被承認為法律人格之權利(公§16)
(5)人人在法律上一律平等,且應受法律平等保護,無   所歧視(公§26)

三、兩公約基本權的限制與調整

(一)基本權利並非絕對不可限制其行使,依人權宣言第29條規定,人人於行使其權利及自由時應受法律所定之限制(但必須建立在確保、承認與尊重他人權利及自由的基礎上,且必須符合民主社會道德、公共秩序和普通福利的正當需要。)

(二)基本權利行使之限制應以法律定之,若法律就其構成要件授權以命令為補充規定,授權之內容及範圍應具體明確,始符合法律明確性原則(參見司法院釋字第313號解釋)

(三)基本權的相對性與調整性
1.人權保障並非是絕對性與固定性
2.除內部精神自由(如思想、良心、信仰)不必調整外,表現於外的人權(如平等、尊嚴、自由、財產)應有最小限度的內在性制約。
3.人權保障必然排除
(1)否定他人生存
(2)否定他人人性尊嚴
(3)否定他人意志
(4)否定他人同類權利
4.「言論自由的行使絕不可侮辱他人」或鼓吹戰爭或仇恨(本公約第19、20條)

(四)兩公約有關以法律限制基本權行使之規定
  下列公約條款類以:「○○之自由,非依法律不受限制;此項限制以保障公共安全、秩序、衛生或風化或他人之基本權利自由所必要者為限」限制基本權之行使,與前述我國大法官憲法審查原則契合。
1.第14條第1款(公開審判)
2.第18條第3款(宗教、信仰自由)
3. 第19條(表現自由)
4. 第21條(集會的權利)
5. 第22條第2款(結社之自由)

四、兩公約施行法及國內法化之效力

(一)施行兩公約之目的
  馬英九總統於98年9月17日在法務部推動「人權大步走,落實兩公約計畫」第一梯次種子培訓營開幕致詞:
「我們推動兩公約,希望提高大家的人權意識,共同體會到人權保障的重要性,以深化民主,提升民主品質,讓台灣真正成為華人世界中民主、法治、人權、自由最成熟的社會。」
對此:施行法第一條立法說明三亦揭示
1. 促進人權發展,提升我國人權標準。
2.重新融入我國之人權體系,拓展國際人權合作,順應世界人權發展之潮流。

(二)施行兩公約之任務
1. 各級政府機關行使職權應符合公約保障人權之規定
(施行法第4條)
2.近期的工作(施行法第8條)
「各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之法令及行政措施,有不符兩公約之規定者,應於本法施行後二年內,完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。」
3.長期的工作(施行法第5條)
(1)推動及執行兩公約有關人權保障所規定的事項
(2)與國際政府與非政府合作,促進與實現兩公約所保障的人權事項
4. 建立「人權報告」制度
(1)報告義務
① 政府應依兩公約規定,應建立人權報告制度 (施行法§6)
②  各締約國應就公約所確認權利所採取之措施,及享受各種權利所獲之進展,提具報告書(公政公約§40;經社文公約§16)
(2) 製作報告的機關或單位
① 行政院所屬法務部
②  設立「國家人權委員會」
甲、 設置隸屬:迄今有三種主張:
a.行政院 b.監察院 c.總統府
乙、 職權範圍:
(a) 國家人權政策之研議;(b)人權法案之研擬及建議;(c)人權侵犯調查及救濟;(d)人權報告之製作及提出;(e)人權教育及國際人權合作交流
(3)    最近的層峰訊息:
  司法院、法務部於2010年1月11日在政大公企中心聯合舉辦慶祝第65屆司法節,馬英九總統應邀致詞時宣布,為回應民間各界的多年呼籲,決定在總統府設立任務型的「人權諮詢委員會」,並賦與每年撰寫「人權報告」的職務,以符合兩公約的要求。假如此項建制是一種過渡的設計,作為將來正式成立符合「巴黎原則」為一獨立有效運作之「國家人權委員會」的籌設單位,筆者自樂觀其成,否則如僅具諮詢性質,更不具有行政調查權,其實際運作功能有限,恐將聊備一格而已。

(三)   兩公約內國法化的方式、效力及適用
1. 內國法化之必要性
依兩公約規定,必須經締約國簽署批准,並向聯合國秘書長遞交存放,經三個月後始發生效力。我國在1967年10月5日雖經簽署,但在1971年退出聯合國之前並未完成批准及存放手續。立法院於2009年3月31日議決,總統於同年5月14日批准,惟於同年6月8日委由帛琉等友邦將批准書遞交聯合國秘書長存放,但不得其門而入受挫!
2. 內國法化方式
(1)一元論:將國際條約直接納入國內法條文中實踐,無須另制定施行法或實踐法,經立法審議後之國際條約與國內法同位階(德、日)
(2)二元論:逐一將個別國際條約內國法化,未經國內立法之國際條約不具國內法效力(英、加拿大、澳洲等)
3. 效力及優先適用
(1)具國內法的效力(經立法院議決的條約其位階同  於法律,無須再立法轉換為我國法律,具國內法效力)有下列解釋、判例及函釋可供參按:
①  司法院釋字第329號(82.12.24.)
② 最高法院72年度台上字第1412號判例
③  法務部72.2.20.(72律字第1813號致外交部函釋)
(2)學者主張,條約位階在一般國內法之上,與憲法同位,互有補充關係。
(3)國內法令與兩公約規定牴觸時,何者優先適用?
①法務部研析意見認為「兩公約」規定應優先適用,   理由如下:
  相較於聯合國其他後期之人權公約,只是個較低度標準的人權公約。所謂國內法令與兩公約「牴觸」,係指國內法令之人權標準,不符此「兩公約」之基本要求而言,非謂高於「兩公約」之標準,或僅法令與公約條文間存有表達形式或文字上的差異即屬牴觸。故國內法令如僅與「兩公約」單純規範競合,且其人權保障標準或要求高於「兩公約」,因本屬「兩公約」明文允許,自無牴觸問題。

   其次,兩公約相對於聯合國其他後期之人權公約,只是個較低度標準之基本人權公約,倘我國法令規定之人權,連「兩公約」之標準都不能達到,本就應依「兩公約施行法」第8條檢討制(訂)定、修正或廢止,如未檢討,致造成牴觸「兩公約」規定,自應優先適用「兩公約」規定,否則不但未能落實人權保障,亦有違締約國義務。

   再者,法律之制定,在完成立法程序前,均應依法制程序充分討論、研商,並經嚴謹審查方能通過,故應不致於出現忽略「兩公約施行法」第8條規定,以致違反「兩公約」之情形;復依「兩公約」乃普世遵循之人權規範(人權最基本標準),故其揭櫫之內容,具有人權保障意義上之正義性、普遍性及不可剝奪性,多數學者均認為「兩公約」規範之內容,即便非屬我國憲法列舉部分,解釋上亦屬憲法第22條「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障」之範圍,已具有我國憲法之人權保障規範層次。
②法務部總結的建議
甲、綜上研析意見,國內法令與「兩公約」規定牴觸 時,「兩公約」規定應定位為優先適用。
乙、未來具體實務適用上如仍有疑義,亦可透過權責機關解釋,或聲請司法院解釋解決。

(4)適用兩公約時應參照「人權事務委員會Human Rights Committee」相關解釋:
①依照兩公約施行法第三條規定:「適用兩公約,應   參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」因兩公約所課予締約國應遵守實踐履行保障其境內受其管轄人民的基本權利,類屬於概括抽象的人權保障規範,在實踐上必須再透過解析演繹始能精確適用,上揭法務部就國內法令與兩公約規定牴觸時,認為兩公約應優先適用,但實務適用上如仍有疑義時,建議透過權責機關解釋,或聲請司法院解釋。然無論基於權責機關解釋,或是由司法院大法官解釋,仍應參照於兩公約立法意旨及人權事務委員相關解釋。
②依公政公約第40條及經社文公約第16條規定,各締約國應就實施兩公約權利所採取之措施,及在享受各種權利方面所獲之進展提具報告書,交由聯合國秘書長轉送委員會審議。委員會應向締約國提送其報告書及其認為適當之「一般評議」(general comments),並送交經濟暨社會理事會審查作成報告書,送交聯合國大會,各締約國亦可就任何評議向委員會提出意見。
③ 委員會由具有崇高道義地位和在人權方面公認有專長的十八名委員組成,它不是聯合國所屬機構,乃獨立於聯合國和各締約國之外的專家機構,有「準司法」的性質,其決議雖缺乏國際法上的約束力,但經由經濟暨社會理事會審查作成報告書提向聯合國大會決定,可促請締約國注意改善,以免遭受譴責。 ④關於「人權事務委員會」一般性評議的適例
甲、公政公約第25條第2款規定,「凡屬公民,無分第2條所列之任何區別,不受無理限制,均應有權利及機會:(二)在真正、定期之選舉中投票及被選。選舉應以無記名投票法行之,以保証選民意志之自由表現」 乙、人權事務委員在第57屆會議(1996年召開)作成第25號一般性意見第(14)點指出「被剝奪自由但沒有被判罪的人應有權行使投票權」。我國尚未制訂「不在籍投票法」,如本此解釋,對羈押看守所尚未定罪之被告,不容許其參加各種選舉投票,依照上開一般性評議,可能就有牴觸公政公約第25條選舉權平等原則之規定,值得作為將來選舉投票制度改善之依據。

五、如何以公約規範檢討國內相關法令規章、行政措施及其成果

(一)檢討事項、方法及參考要點
1.事項
(1)牴觸或不符合公約規定者
(2)有爭議或疑義者
(3)有待修法或增訂(定)者
2.方法
(1)照公約條文審視其內涵及要件
(2)用大法官釋憲所使用的審查原則
(3)注意公約生效施行後聯合國人權事務委員會接受締約國提出的人權報告所作一般性評議。

(二)建議參考要點
1. 違反人權理念與基本原則者
2. 有損人性或人格尊嚴者
(1)釋字第372號「維護人格尊嚴」
(2)釋字第400號「財產權是實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」為目的
(3)釋字第485號「國家提供各種給付,以保障維持符合人性尊嚴之基本生活需求」
3. 有無逾越法律限制範圍
4.權利侵害有效救濟是否欠缺

(三)範例一、不符合或有爭議的例示

1. 公政公約第14條第6款
「經終局判決判定犯罪,如後因提出新証據或因發現新証據,確實証明原判錯誤經撤銷原則或免刑者,除經証明有關証據之未能及時披露,應由本人全部或局部負責者外,因此判決而服刑之人應依法受損害賠償。」
2. 我國相關的法律
(1)    刑事訴訟法第420條第1項第6款有罪確定判決之再審情形
(2)    冤獄賠償法第1條第1項第1、2款規定,刑事案件受害人得請求國家賠償:
①  不起訴處分或無罪之判決確定前曾受羈押
②  依再審或非常上訴程序判決無罪確定前曾受羈押或刑之執行
(3)    戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例(87年12月17日公佈施行)如無第8條第1項第2款「依現行法律或証據法則審查確有實據者」之情形應給予補償(範圍1.執行死刑、2.執無徒刑、3.交付感化(訓)教育、4.財產被沒收者)。

※範例二、不符合或有爭議的例示

1.涉及的公約規範
公政公約第19條「表現自由」規定:
(1)人人有保持意見不受干預之權利。
(2)人人有發表自由之權利;此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自已選擇之其他方式,不分國界,尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由。

(3)本條第二項所載權利之行使,附有特別責任及義務,故得予以某種限制,但此種限制以經法律規定,且為下列各項所必要者為限:
  尊重他人權利或名譽;
  保障國家安全或公共秩序,或公共衛生或風化。
2.爰就聯合國第七、八屆預防犯罪和罪犯待遇大會通過有關司法人員及檢察官言論自由的準則(或基本原則)對照我國「法官守則」與「檢察官守則」所規定之內容作為比較,以尋求同一身分所應保有的國際尺度。

※範例三、我國刑法與特別刑法有關科處死刑刑罰是否違反公政公約要求廢除之義務?

1.公政公約第6條「生命權」 (1) 人人皆有天賦之生存權。此種權利應受法律保障。
任何人之生命不得無理剝奪。
(2) 凡未廢除死刑之國家,非犯情節重大之罪,且依照犯罪時有效並與本公約規定及防止及懲治殘害人群罪公約不牴觸之法律,不得科處死刑。死刑非依管轄法院終局判決,不得執行。
(3) 生命之剝奪構成殘害人群罪時,本公約締約國公認本條不得認為授權任何締約國以任何方式減免其依防止及懲治殘害人群罪公約規定所負之任何義務。
(4) 受死刑宣告者,有請求特赦或減刑之權一切判處死刑之案件均得邀大赦特赦或減刑
(5) 未滿十八歲之人犯罪,不得判處死刑;懷胎婦女被判死刑,不得執行其刑。
(6) 本公約締約國不得援引本條,而延緩或阻止死刑之廢除。

2.我國有死刑法定刑的規定及司法院大法官的看法
(1) 國內法令
① 刑法第261條「公務員利用權力強迫他人犯前條之罪者處死刑或無期徒刑。」
② 毒品危害防制條例第4條第1項、第6條第1項、第15條第1項
(2) 司法院釋字第476號解釋(88.1.29)
  81.7.27修正公布之「肅清煙毒條例」第5條第1項;87.5.20修正公布之「毒品危害防制條列」第4條第1項,其中有關死刑、無期徒刑之法定刑規定,係本於特別法嚴禁毒害之目的而為之處罰,乃維護國家安全、社會秩序及增進公共利益所必要,無違憲法第23條之規定,與第15條亦無牴觸。

3.廢除死刑的世界潮流

4.法務部長如何處置待決四十多位的死刑犯?
(1)  如何面對眾多死刑犯要求赦免問題
   馬英九總統在去年五月十四日批准兩項國際人權公約,相關人權保障的國際規範即成為國內法,並自十二月十日開始施行。依照法務部同年十一月二十六日最後定調的研議結論指出,國內法令與公約規定牴觸時,應優先適用公約規定。
  值得注意的是,公民與政治權利國際公約第六條第四款規定:「受死刑宣告者,有請求特赦或減刑之權。一切判處死刑之案件均得邀大赦、特赦或減刑。」據報載,截至目前為止,在法務部待決的死刑犯有四十四位之多,未來死刑犯如根據前開公約規定請求特赦、減刑,政府無法拒絕受理。此時應如何因應,在國內廢除死刑爭議塵埃落定之前,可能必須先行面對的嚴肅課題。
  依我國憲法第四十條規定,總統有依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權;而依赦免法第六條規定,總統為行使上開權力,得命行政院轉令主管部進行研議。然則,待決死刑犯依上開公約規定向總統提出請求,總統應如何受理及交議、其負責審議的作業單位或程序如何、准許與否有無一定的標準可循、是否應通知被害人家屬到場表示意見作為考量的依據等等,因赦免法均付之闕如,實有待增修相關規定,俾作為將來踐行之依據。
  既然兩公約施行法第八條規定,各級政府機關應依公約規定之內容,檢討所主管之法令及行政措施,有不符規定者,應於施行之日起二年內完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。故為應付上開可預見紛至沓來的請求,在思考逐步廢除死刑之前,赦免法如何有效與妥適(依公約規定並非一經提出請求,都"應"特赦或減刑)的運作,主管部門允宜及早籌謀規劃,以免臨事倉促,引起社會更重大的爭議。
(2) 法務部的因應方法:
據悉,法務部將於100年12月前研議針對死刑宣告者減刑之相關法規,並延攬各界代表組成「逐步廢除死刑政策研究推動小組」,研討廢除死刑各項替代方案,以符公政公約之要求。

四、各級政府機關檢討的成果展現

  兩公約於2009年12月10日正式施行,惟在此之前,透過法務部推動「人權大步走計畫」,並請各級政府機關依照施行法第八條規定,檢討所主管之法令及行政措施,俾於施行後二年內,完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進,已如前述。
  令人欣慰的事,中央級政府機關在施行法正式施行之前已積極投入人力、物力進行檢討工作,其中法務部、內政部開會審查的頻率最高,也反應他們的反省能力,當然也有應付了事,甚至不予理會的單位。
同年12月9日在法務部與交通部聯合舉辦「反貪倡廉郵票發行暨兩公約施行法施行」慶祝典禮上,王清峰部長當面呈送給馬英九總統兩公約厚達166頁檢討成果清冊,即傳為佳話盛事。觀清冊內容揭載,共有219項法令及行政措施被認定不符合公約規定,有待修法、增訂(定)或行政改善(其中不符公政公約有177項,不符經社文公約有42項)對此項具體成果展現,民間公民團體有的批評是「瑣碎,沒有意義」;有的嚴厲指責「內容令人錯愕、態度漫不經心」或「政府只是做樣板」固未免失之過苛,但有些政府單位的表現確值得再檢討。法務部負責推動「人權大步走」計畫著力甚多的首席參事彭坤業面對媒體的採訪表示:國內法令規章不符公約的修正或廢止能作多少算多少,多修一條是作「功德」的事啦!確值得發人深省。

六、民間協助推動及監督機制之建構

  2009年8、9月間國際特赦組織台灣總會會長黃文雄先進發動台灣民間NGO團體連署,共同組成「兩公約施行監督聯盟」,俾運用民間力量督促政府機關切實執行兩公約保障基本人權,迄今已有包括司改、人權、勞工、律師、婦女、同志、身心障礙、原住民、環保、廢死、教會、澄社等四十多個公民團體參與,他們要求(1)政府應籌備並公佈完整兩公約施行人才培訓計畫、(2)在大學設立國際人權研究中心,以長期提供師資教材、國際合作及政策諮詢、(3)提升人權教育在學校與社會教育的比重,使全民有能力監督政府落實兩公約。此項民間機制,對法務部執行「人權大步走計畫」多了一份鞭策的力量,不容官方作表面文章應付了事。

、我國司法院大法官解釋與兩公約規範的適用

一、大法官解釋憲法所適用法治國原則

(一)   法治國原則的適用
大法官解釋以憲法為本,關於人民基本權利則以第二章規定為用,參照外國立法例及法治國立憲主義各項法則加以闡釋發揮,迄今作成共計668號解釋。
(二)   法治國原則之本義
1.  法治國原則,為憲法基本原則,首重人民權利之維護,法秩序之安全信賴保護之遵守-(釋字第589號)。
2.法治國家的基本原則,凡涉及人民自由之限制事項,應予法律定之;涉及財產權者,則得依其限制之程度,以法律或法律明確授權之命令予以規範-(釋字第559號)。
3.司法院釋字614解釋 (95.7.28)
憲法上的「法律保留原則」乃現代法治國原則之具體表現,不僅規範國家與人民之關係,亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給付行政措施如未限制人民自由權利,固尚難謂與憲法第23條規定限制人民之自由權利之法律保留原則有違。惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者,原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據,主管機關始得據以訂定法規命令。
(三)  我國憲法審查原則
司法院大法官會議作成第654號解釋,就辯護人接見羈押被告應擁有憲法保障的「自由溝通權」,此為辯護人為達成有效與實質的辯護,以協助被告防禦權之行使所應伴隨不可或缺的權利。許玉秀大法官對此亦有協同意見加以闡述,並製作「相當於法治國的我國憲法審查原則」說明與基本權的關聯性(如表解一)。
1. 許玉秀大法官在釋字第654號解釋協同意見書所製作的表解

2.筆者徵得許大法官的同意,根據表解(一)選擇添加的 各號相關解釋如下


(四)   基本權與憲法審查基本原則的關聯性
1.憲法上的基本原則本身含有價值理念,此項理念基於人民需要而產生,經由實踐而發展出各種基本權。
2.各種基本權為實踐憲法基本原則的手段,基本原則為各種基本權的法理基礎,同時能為基本權劃出界限。        

(五) 關聯性的推論
1.司法院大法官以有牴觸人性(人格)尊嚴之普世價值或違法剝奪基本人權或逾越法定範圍限制基本權行使而宣告相關法令規章違憲者,類以違反平等原則、正當法律程序、法律保留原則或比例原則作為審查基礎。
2.又大法官憲法審查所適用的基本原則本身具有人格尊嚴、人身自主及人道處遇等人權基本理念,與兩公約所宣示的理念相契合,故相關法令規章牴觸或不符合公約人權保障的規定,而有違反上開審查原則者,即有被宣告違憲或失效之可能性。

(六) 國際人權公約在法制、憲法及大法官解釋中的適用
1.  公政公約已有164個國家批准,經社文公約亦有160個國家批准,不僅成為國際公約,並已取得國際習慣法之地位,成為普世規範,即便為非締約國,亦無不適用。
2.  許多國家在其國內法律制度中,皆採〈世界人權宣言〉中的原則,甚或在其司法判決中都曾引用,因此宣言中的普遍性原則,至少部分已成為國際習慣法之一。
3.  我國憲法第141條宣示我國的外交尊重聯合國憲章及條約,則其衍生的〈世界人權宣言〉、國際公法、公約、條約等,本於一體尊重的原則,即成為我憲法的法源。
4.  在兩公約內國法化前,司法院大法官解釋適用國際人權公約理念及原則的例示:
① 釋字第372號(84.4.24)
  提及〈世界人權宣言〉所揭示維護人格尊嚴與確保人身安全,為我國家憲法保障人民自由權利之基本理念,解釋最高法院23年上字第4554號判例就「不堪同居之虐待」的限縮條件,並不牴觸憲法。
②  釋字第392號(84.12.22)
  援引1953年生效之〈歐洲人權及基本自由保障公約〉、1976年生效之〈公民與政治權利國際公約〉及1978年生效之〈美洲人權公約〉相關規定解釋我國憲法第8條所指「法院」的意涵範圍。
③ 釋字第428號(86.5.23)
  參考〈萬國郵政公約〉將之視同國際通郵之一般規範,亦即以之為國際法之一般法律原則,對於郵政法第25條各類掛號郵件之補償限於遺失或被竊,不及毀損,認未逾越立法自由形成之範圍,與憲法並無牴觸。
④ 釋字第549號(91.8.2)
  依憲法第153、154條,增修條文第8條第10項解   釋勞工保險條例第27、63-65條有關遺屬津貼的規定是否合憲,並要求參酌《國際勞工公約》及社會安全如年金制度作通盤檢討設計。

、我國推動人權保障的步履穩健踏實

一、人權腳步的困頓與突飛猛進
  我國在1967年10月5日已由常駐聯合國代表劉鍇在兩公約上簽字,但未經政府批准之前,即因聯合國1971年10月25日通過2758號決議而喪失代表權,無法再參加聯合國之活動,直到2009年5月31日馬總統批准兩公約之前,歷經將近40年的時光,似與世界人權體系脫鉤,形同陌路。雖然我國憲法在1947年12月25日公布實施,第二章亦有人民權利義務章的規定,但歷經抗戰、內亂及撤退來台,且自1950年起實施長達38年的戒嚴,其間又遭受二二八事件及白色恐怖統治的洗禮,人民的生命、自由、財產等權利受到限制或剝奪,直到1986年7月15日解嚴,經國會全面改選,解除報禁黨禁,自由民主的思潮飛躍前進,人權腳步在民間各界努力抗爭推動之下,加上司法院大法官解釋發揮闡述,其所展現的內涵高度,如與兩公約所懸持的水平並無太多的差距。就拿公民與政治權利國際公約第14條「接受公正裁判之權利」第七款的被告基本人權保障規定,我國在法院組織法(公開或秘密審判)刑事訴訟法(無罪推定、選任辯護人、告知罪名,証人詰問、上訴、再審、一罪不二罰)等都已有完備的規定,甚至有超越國際水準,為日、韓國所無者。例如:
(一)民國71年8月4日修正公布刑事訴訟法第27條規定:被告或犯罪嫌疑人得隨時選任辯護人。 
(二)民國84年12月19日增訂刑事訴訟法第100條之一第1項規定:訊問被告,應全程連續錄音;必要時,並應全程連續錄影。第2項規定:筆錄內所載之被告之陳述與錄音、或錄影之內容不符者,除有前項但書情形外,其不符之部分,不得作為證據。
  其他法律扶助法之制訂及實施,普及嘉惠無資力或智障的弱勢被告,對照上開公約第14條第3款第4目規定來看,實過之無不及。當然同條款第3目「立即受審,不得無故遲延」的標準,我國仍有待周延立法同時提升其速效及品質,偏一不可。

二、我國司法界對國內法實踐國際人權公約的批評
  東吳大學客座教授朱石炎先生在司法周刊發表題為〈公民與政治權利國際公約與刑事訴訟法之關係(上)、(下)〉兩篇文章,以該公約第6條(生命權)、第7條(禁止酷刑)、第9條(人身自由保障)、第14條(要求公正審判)、第15條(禁止溯及既往)、第17條(對干涉及攻擊之保護)規定,另參考「人權事務委員會」的報告及一般評議,檢視我國刑事訴訟法相關規定,最後的結論是:「本法對於追訴處罰犯罪之程序規定,與公約要求者大致相符,可謂已達國際水準」等語,可供參按。

  

  人類社會仍不免有生物界的物競天擇、弱肉強食的霸凌現象,因而產生屠殺、肌餓、戰爭、死亡及種族滅絕交織的悲慘史實不斷。如果人類的靈性(人性)無法超越草叢動物兇殘、占有、貪婪、嗜血等原始本性,未來地球若不毀於宇宙外來天體的撞擊,也將應驗法國哲學家盧騷所預言的「人類創造了文明,最後也將被文明毀滅」。

   已故美國總統約翰.甘迺迪在1961年1月20日就職演說時提醒世人說:「自由社會若不能幫助眾多的窮人,它也不能保全那少數的富人。」因此他呼籲:「各方合作建立一個新的法治世界,強者公正,弱者安全,和平得以保持。」或許包括兩公約的「國際人權憲章」之有效實踐,將是人類和平安全生生不息的最後護身符或葵花寶典。

   在法務部主導之下,發動全國公務人員全面性學習兩公約,重新認識世界人權宣言所宣示的人權理念及價值;以人為本,尊重人性尊嚴與人格完整,發揮己飢己溺、愛屋及烏的人道關懷,並付之於生活及執行職務中實踐,相信對於國家提供各種給付或服務之品質及效率應該會相對提高,是可預期。身為在野法曹乙員,肩負伸張社會正義及保障人權的重任,對兩公約有關國際人權保障規範內涵及實踐方法,亦應有所涉獵及鑽研,擴大其國際人權視野,而不以認識「司法人權」狹小領域為已足。因此,在執業實踐過程中,若將國際尺規懷之於心中,時而反求諸己,發現國內法規命令或任何行政措施有牴觸兩公約普世規範者,應本於法律人的使命不斷訴求或抗爭,最後並可透過釋憲程序給予導正,無論立法、行政、司法均能符合世界潮流及國際規範,進而向第三代「發展權」推進,以「人權崛起」的優勢帶動彼岸正向發展,共同創造全球村和平繁榮的未來。