壹、前言

　　當前全球暖化的威脅已不下於兩岸軍事對抗的威脅。聯合國政府間氣候變遷研究小組（IPCC）指出，本世紀末海平面將上升一公尺，屆時屏東縣林邊、佳冬、彰化甚至台北盆地等台灣一成多土地都將「泡湯」無法住人，加上山區土石流頻傳，考驗台灣政府如何制定因應政策、與天共存。

　　 2009年聯合國防治沙漠化公約會議（UNCCD）執行秘書LucGnacadja在會議上警告表示，除非各國實施減緩沙漠化政策，否則在2025年之前，地球上將會有將近70%的土地焦乾 。

　　 中研院於2009年9月1日舉行「氣候變遷、國土保育與台灣原住民族的社會文化願景」討論會；中研院環境變遷中心主任劉紹臣指出：「就算有效節能減碳，二十一世紀仍會增高二度，人類若不改變，氣溫會升溫四度。」

　　 中研院地科所汪中和指出，臺灣在1994年8月有三個雨量驚人的颱風、1998年10月出現兩個、2001年9月1個，間隔四年及三年；2007年8月3個、2008年9月兩個、2009年出現莫拉克，間隔縮短為兩年不到。

　　 汪中和更指出，IPCC預測本世紀結束前，全球海平面將至少上升一公尺，宜蘭沿海、台北盆地、桃竹沿海、彰化、雲林、嘉義、台南、高雄、林邊、佳冬、台東等地都是被淹沒的高危險區，吳揆應趕在今年梅雨季來臨前，及早規劃臺灣山區土石流、沿海海平面上漲的夾擊威脅。

貳、台灣當前永續發展策略

　　所謂「永續發展策略」，應係綜合各種環境資源與人類需求後的結果，因此，如何從追求經濟發展的過程中，平衡生態環境的容受力，顧及公平正義與大眾權益，並擬定一套可被延續執行的制度與策略 （蔡德一，2009：112）。如果從環境自給自足與自我管理等角度來檢視目前的發展情形，再對照國外環境永續發展的經驗，國內民間對於永續發展的努力，遠超過政府單位，許多城鄉或是社區常是先從各自摸索開始，再相互觀摩，最後才有眼前的成果（蔡德一，2009：113）。

一、發展綠能產業
　　為因應全球化社會的發展趨勢，目前世界各國皆大量地使用全球的自然資源，而過渡地使用資源，不外乎會造成資源的耗竭，且資源的配置狀況易被扭曲，最後將造成無效率地分配，產生的效能自然會降低，而各單位的主管機關，往往必須早先一步發掘潛在問題，進而提出一系列有效率地方法進行問題的改善，我國的行政院的設立目的，是負責國家發展時，所不可或缺的組織機構，管轄了涵蓋國家經濟發展、社會福利與文化、自然資源等範圍，適時地提出策略且進行完整地規劃，有效地配置國內資源，從而進行最大效率的運作。

　　 能源危機是近年來國際關注的焦點，自工業時代發展以來，快速的能源消耗至今已造成人類即將面臨能源枯竭的困境，而國際能源總署(International Energy Agency, IEA)2007年7月時指出，全球的石油和天然氣在數年內就無法達到負荷全球經濟成長的需求，據國際專家所預估 ，目前占全球能源使用一半以上的石油和天然氣，即將面臨短缺的危機，因此無論世界各國均致力於替代能源及節約能源的發展。

　　 其中替代能源的部份包括太陽能、風力、水力等，而節約能源的計劃如低碳環境、LED節能等發展，臺灣政府決定將在2010年全面以LED取代傳統的白熾燈就是節約能源的一大重點發展策略。鴻海集團總裁郭台銘即於土城研發總部，全力推動節能產業。

　　 但無論是利用替代能源的開發及進行節約能源的規劃，都屬於近期的社會趨勢且需投入大量的資本及時間，故對於此一議題的策略規劃，更需仔細地評估成本及效益分析，故本研究將參考上述七大國對於能源議題所進行的策略發展，評估上述各國目前所面臨資源缺乏的困境，再針對各國所制定的政策加以探討。

二、制定減碳規格
　　以能源的問題做為主軸，因全球的發展快速，自然資源的過渡使用已經造成人類不儘要擔心能源耗竭的問題，對於能源過渡開發及使用所造成環境的汙染及結構的改變，儼然成為世界各國關注的焦點，世界各個能源相關的國際組織團體，都表明若過度地造成環境汙染，將聯盟對抗不合作的國家，如京都議定書的簽署與哥本哈根會議的推動。

叁、台灣防災現況的缺失

一、中央職能碎裂、地方反應遲緩
　　預防成本總是比缺陷補救成本要低很多。地方救災演練的形式化、治水預算執行的不利和民眾忽視大自然反撲的速度。屏東縣即曾出現鄉長與縣長互槓、不肖鄉長疑似侵吞救災物資等末梢神經疲弱的現象，歸根究柢 ，在選舉政治和財政考量的情況下，地方政府對防災投資、預演的消極，袖手等候中央政府馳援救災，以及中央政府功能碎裂化，兩者都凸顯爭功諉過、消極怠惰的「官僚殺人」困境。

二、重蹈覆轍的代價
　　1973年娜拉颱風帶來的土石流，掩蓋了臺東知本的12棟商店和民宅，2009年的莫拉克颱風，同樣也帶來強大的降雨，豐沛的水流夾帶石頭沖刷河床，再度淘空臺東知本的地基。不同於先前的情況，此次造成國內外的震驚，金帥飯店倒塌的畫面藉由媒體傳至世界，而37年前的「遺址」揭露了許多國內環境開發的問題。為何當地居民的娜拉颱風災後重建是將新房子蓋在舊房子上？為何人們非但沒有從先前的災害中記取教訓，反倒與水爭地整建護坡？國外受到911恐怖攻擊後，為了防堵類似事件的再發生 ，各地機場的全面嚴格戒備，至今仍造成許多旅客的不便。為何國外能從錯誤中學習，我們不能？（蔡德一，2009：112）。

三、美國應急系統帶來的啟示
　　「他山之石可以攻錯」，以美國防災體系的經驗來看，地方防災的責任其實遠大於中央。在這次救災歷程中，只見到媒體對中央救災不力的指責，但對於健全「因地制宜」的地方防災應急系統這種更長遠、宏觀的思考，卻較未獲媒體青睞。
在美國的實踐中，這種控制型的管理機制並不能有效地管理應急系統的運作，主因包括：一是應急系統的參與者並不都是警察和軍隊，科學家、志願救援人員、私人公司不知道如何在類似軍隊那種編制中運作；二是在緊急狀況中，不存在類似警察或者軍隊那種通訊系統，自上而下的等級級性命令下達方式很難被公眾接受；三是應急反應的運作本身是一個橫向系統。

肆、重建面

一、災區重建的挑戰與機會
　　首先，在大規模的災難之後，「白手起家」的角度看，這是重建社區的絕好機會與戰略轉折的起點；第二，災難之後的社區很容易得到各方面的支持，包括：人力、財力方面的支持；第三，災難之後的現實提供了一個重新經驗、修改現有的應急計劃的機會。如果說在災難發生之前對計劃的修改多多少少有「預見未來」的成分，那麼災難本身就提供一個高代價的學習經驗機會；災後的恢復工作應該包括如何預防災難再發生的計劃成分。恢復階段包括幾個步驟：
（一）訊息採取和形釋估計。
（二）組織上的安排。
（三）調動資源。
（四）檢驗和修改。
（五）修改現行的或者制定新的市政法規，並對各種建築物重新檢驗。
（六）恢復過程從一開始就要有一個有效的監督和評估機制。

二、重建規劃分區與策略分區（行政院經濟建設委員會都市及住宅發展處，2009：74—75）
（一）重建規劃分區
　　行政院經濟建設委員會都市及住宅發展處於2009年9月6日，向「行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會」第3次委員會議提報並通過的「區域重建綱要計畫」指出，為利重建工作之規劃作業，針對災區所在鄉鎮市區範圍，依損害範圍集中、災害規模較大、重建項目多元、災害性質相同、流域及縣市區分等原則，共劃定15處重建滬分區，作為部門及地區重建計畫規劃之分析範圍，並區分為山崩及土石流、洪泛及淹水、地層下陷及海水倒灌等三種災害類型。

（二）策略分區
　　從生態資源保育、景觀資源保育、水土資源保育及災害潛勢四大面向 ，就現有相關法規規定及相關機關規劃研究結果，提出環境敏感適宜性分析架構及禁止發展、限制發展及其他等三類型策略分區之重建原則與策略 。

1、第一類策略分區：係指已依法劃定之禁止發展地區及本次風災後經勘查，並依莫拉克颱風災後重建特別條例公告之危險地區。
重建原則：本區原則禁止開發，並應強化環境保育及生態防護。惟相關法令容許及公共設施、公用設備、國防設施及生態保育設施經環境評估無安全之虞者，不在此限。

2、第二類策略分區：係指依現行各目的事業主管機關法令或行政院核定之計畫、方案限制發展之地區。並依發生災害潛勢分為A、B區。

（1）A區：指限制發展之地區中，屬山崩高、中潛感地區、土石流高、中潛勢溪流影響範圍、嚴重地層下陷地區（低於海平面地區）、低位河階地、河岸侵蝕等易發生災害地區。

重建原則：本區應降低土地使用強度，原則禁止新的開發行為，並依發展總量負成長的目標進行管理。

（2）B區：非前述之限制發展地區。

重建原則：本區在不違反土地使用管制規定前提下，可維持原有使用，並進行重建；但新開發行為均需辦理環境安全評估，如有安全之虞者，不予許可開發。
3、第三類策略分區：係指非屬第一、二類之其他地區。

重建原則：依現行法令規定辦理重建。

伍、台灣永續發展應有的策略

　　中庸：「凡事豫則立，不豫則廢。」台灣當前永續政策的推動應從下列兩個面向進行改革：

一、政治面
　　政治變革除了形而下的職能與組織再造之外，核心價值在於形而上的治理觀念。

（一）形而上—強化全觀型治理
　　全觀型治理的概念最初由派瑞˙希克斯（6 Perri）所提出，希克斯的主要關注問題在於：政府機關組織的功能碎裂化（fragmentation），他認為這種設計不僅導致成本提升、眼光短淺、重治療輕預防、欠缺協調、課責無法落實等弊病，也是政府何以歷經種種的改革努力後，依然無法解決跨越功能邊界此重大問題之主要原因（6 Perri，1997：16、26；彭錦鵬，2005：64）。全觀型治理的概念與傳統官僚及新公共管理典範最大不同點在於：把重心擺在解決人民的問題，而非政府問題，並以政府的整合運作為其實踐方針，參表一。

表一 公共行政三種典範的比較

資料來源：彭錦鵬（ 2005 ： 75 ）。

　　政府的全觀型治理包含三個面向（參見 圖一 ）：其一為治理階層的整合，乃將地方、國家、區域及全球等多層次治理體制的組織結構、法律規範及運作程序，予以有效整合；其二為政府內部機關整合，促進機關之間主動協調與密切合作，以改善甚至突破傳統行政組織的功能分部化結構；其三為公私部門的整合，透過法律制度、文官體制與行政程序的調整與彈性化，藉以符合不同形式夥伴關係之所需，使公私部門的協力合作能夠順利推行（彭錦鵬， 2005 ： 76—77 ）。

圖一 全觀型治理的三個整合面向

資料來源：6 Perri, et al（2002：29）。

　　 八八風災臺東迄今仍有災民住在帳篷，縣府「已移交」的永久屋竟然沒有水、電，且未舖設地板，這實與馬總統「苦民所苦」背道而馳。事實上，決策者必須由傳統由上往下（Top-down）反應式轉變為預應式（Proactive）、參與式、證據基礎而且使用透明的方法支援決策過程，有效使用SPI工具不僅可擷取決策所需且很難取得的策略情資，同時可作為社會經濟的動員工具，以提升社會大眾對政策的體認，並創造想望解答的共識（Clar, et al.,2008）。

（二）形而下—政府體制變革
　　政府再造就是「對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，並通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化等來完成這種轉型過程」（David Osborne、Peter Plastrik著，譚功榮、劉霞譯，2002：3）。為因應複雜、動態、多元的環境，須從「強勢國家單獨治理模式」轉變為「國家社會共同治理模式」，強調社會政治體系的管理需求（governing needs）功能、重視政府本身的治理能力（governing capacity）、政府部門已經無法成為唯一的治理者，必須與民眾、私人部門共同治理（cogovernance）、共同管理（comanagement）、共同生產（coproduction）與共同配置（coallocation）。因此，公部門、私部門與公民三者所構成的關係（public-private-citizen）已經成為當代重要的治理模式（林博文，2001：27）。

　　 此外，決策者需要系統性與持續性的學習過程，來獲取其政策選擇的知識與經驗，由於公眾要求決策品質提升與決策過程公開透明，結合研究成果與專業意見有助於大幅降低決策的不確定性與風險，因此，以實證為基礎的決策模式（Evidence-Based Policy），已取代過去經驗式的政策選擇（羅於陵，2008）。

二、法律面
　　推動台灣永續發展政策法制化，並應突破橫向溝通的屏障，確實檢討過去曾實施過的發展措施，參考其他國家城市的發展情形，廣納學者專家的經驗，立法原則應考量下列措施：

（一） 建立符合地方特色與城鄉資源永續利用的都市設計準則（從通風、
採光、環境特色、生物多樣性等觀點）。
（二） 討城鄉人口發展與土地混合使用對交通運輸衝擊的關係（利用土地
使用的重新檢討安排，誘導民眾少用汽機車）。
（三） 評估目前社區營造對各城鄉自我管理的影響程度與檢討綠色運輸
對永續城鄉發展實際效用。
（四）提高永續發展指標系統的適用性（蔡德一，2009：113）。

陸、結語

　　行政院雖在1997年成立了「永續發展委員會」，國家永續發展會議至2007年8月23日召開第22次會議後，即未曾召開，永續發展指標版本則為2008年 ，政黨二次輪替後，政府將施政重心放在經濟與福利議題，永續發展政策推動較未獲青睞。事實上，永續發展似乎一直是政府與民間掛在嘴邊的口號，而實際上各地方已建立的永續發展指標，只是作為比較之用，當一個地方的指標綜合表現優於其他地方時，難道該地方就能夠過著自給自足與自我管理的永續生活嗎？（蔡德一，2009：112）
歐利佛—史密斯和霍夫曼在《災禍與文化》專著中從人類學和生態學的角度來分析災害與人類的關係，指出：災害不會無緣無故地發生。災難的發生主要是因為兩個條件相互作用：人類和生態環境中潛在的具有摧毀性的因素。這兩個條件存在本身不一定會導致災害，而取決於它們存在的地理環境、人類社會政治組織的運作方式、社會生產以及分配方式；因此，對付自然災害，應該從人類行為著手，最大程度上減少對自然環境的改造 。吳敦義院長雖有體恤庶民的同理心和施政作為，但若未能從政治面與法律面著手變革，恐難根本解決政府職能碎裂化、官僚形式主義掛帥、行政效率等積弊，也難以解決當前氣候變遷的嚴峻挑戰。

參考文獻
一、中文文獻
行政院國家永續發展委員會：《2008年永續發展指標現況報告》，
行政院經濟建設委員會都市及住宅發展處：《以國土保育為先之「區域重
建綱要計畫」》，臺灣經濟論衡第7卷第10期，2009年10月，頁72—75。
吳量福：《美國地方政府管理中的應急系統及其運作》，政治學研究，2004年第1期。
林博文：《知識經濟與服務型政府》，台北：研習論壇月刊第8期，2001年
8月。
彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，政治科學論叢第23期，2005
年，頁61—100。
蔡德一：《經歷八八水災後》，經濟前瞻第126期，中華經濟研究院出版社，
2009年11月5日，頁106—113。
David Osborne、Peter Plastrik著，譚功榮、劉霞譯：《摒棄官僚制：政
府再造的五項戰略》，中國人民大學出版社，2002年9月第2次印刷。
羅於陵：《我國政府科技治理機制之課題與發展方向》，研考雙月刊32（4），
頁104—113。

二、英文文獻
Sautter, B.,＆ Clar, G.（2008）.Strategic capacity building in clusters to enhance future-oriented open innovation processes. Retrieved March 11,2009,fromhttp://www.foresight-network.eu/index.php?option=com_docman＆task＝doc_details＆gid＝355