前言
2009 年 8 月 8 日 台灣遭遇莫拉克強烈風災， 3 日內雨量達 2965mm ，超過 200 年防洪標準，形成高雄縣獻肚山崩塌，將甲仙鄉小林村埋滅，同時河川從上游沖刷出 12 億立方米之土石及 98 萬公噸漂流木，總計造成 560 人死亡、 5 人失蹤、 20 萬人無家可歸； 3,524 公頃農田埋沒或流失、農災損失累計 17 億元；道路阻斷 168 處、 橋樑中斷 78 處、鐵路中斷 5 處、水利設施損壞達 19,335m 等 。
同樣在 2009 年夏天，中國大陸、菲律賓、土耳其亦飽受嚴重的風災及水災肆虐與地震，而地球的另一端－澳洲、美國、東非、希臘卻遭遇乾旱及沙塵暴，台灣與其他國家之所以會面臨如此劇烈的天然災害，主要係地球暖化造成全球氣候變遷之結果，然而，如果地球暖化現象未有效控制，我們將面對更多的災害，為防範及避免更多的損害發生，如何在居住的環境中，調整城鄉空間規劃方向，即為本文思考的重點。
災害發生原因
依何天河提出八八水災發生之原因，歸納莫拉克颱風產生因素可分為：
( 一 ) 自然環境因素： 1. 全球暖化，氣候變化劇烈 2 . 200 年暴雨頻率的發生 3 . 環境敏感地區的脆弱 4 . 堰塞湖潰堤。
( 二 ) 人為因素 1 . 缺乏國土規劃 2 . 土地超限利用 3 . 土地的不當利用 4 . 產業的入侵 5 . 防災意識薄弱 6 . 防災設施的缺乏。
由上開因素可得知，氣候變化是自然主因，但人為的不當利用與行為，亦加速災害的發生與損失。政府及人民於此次災害中應已獲得教訓，我們應尊重大自然的生存法則，不該再一味的於山林及河川地上大肆開發興建、砍伐及採取土石，造成河床地改變、林木減少，而引起山崩、土石流及大淹水。
當前課題
檢視高雄之地理環境，有那瑪夏、甲仙、杉林、桃源、六龜、茂林等位於中央山脈系、玉山及阿里山系，屬高山型鄉村，另外有美濃、旗山、內門、田寮等丘陵地鄉鎮，湖內、茄定、永安、彌陀、梓官等為沿海魚塭鄉，其餘則為平地型之鄉鎮與都市。
而在河川水域部分，高山地區有楠梓仙溪 ( 旗山溪 ) 、荖濃溪及美濃溪等自高山匯流為高屏溪而出海，由於河川陡且短，因而在暴雨期，很容易河水暴漲及漫延。另外，高雄縣市合併後有 90% 的人口居住於 14% 面積之都市化地區，平均人口密度達 940.51 人 /km² ，對於不同類型的區域地理環境與人口分布，如何做好「防災與維生基礎建設」及「土地使用規劃及管理」，實為高雄都治理之重要課題。
此外，針對莫拉克颱風過後，面臨之重要課題，亦彙整如下：
1. 山坡地不當開發，多數地區作為居住或民宿及遊憩設施及山林樹木濫墾改為淺根檳榔樹、茶業及水果等經濟作物，無法有效水土保持，如何有效抑止不當開發現象﹖
2. 莫拉克風災受害地區之規劃及在環境敏感地區是否應禁止民眾居住？如何兼顧山區居民之身家安全維生及生態保育﹖
3. 在考量經濟發展與生態維護之情形下，如何平衡河川生態與興建水庫、電廠，並有效管理河川地不被不當佔用及使用。
4. 河川整治與疏濬工作之持續與工法調整，如何在防汛期來臨前，能做好防範及修護。
5. 沿海地窪地區及出海口，如何兼顧養殖業、產業發展及溼地生態的維護？
6. 重新思考農村發展政策，如何減少農業用地轉變為建地的面積，避免不當房地產炒作與保留農業生產機能。
城鄉規劃方向之建議
行政院 98 年 10 月 9 日 核定「以國土保育為先之區域重建綱要計畫」 ( 以下簡稱重建綱要計畫 ) ，將高雄縣那瑪夏鄉、甲仙鄉、杉林鄉、桃源鄉、六龜鄉、茂林鄉歸類為易山崩及土石流地區；旗山及美濃鎮歸類為易受洪泛及淹水地區，並依上開不同災害類型地區進行 3 種環境適宜性分區，以訂定不同的災後重建原則與策略。基本上，如屬於環境敏感嚴重地區（第 1 類分區），就禁止開發， 強化環境保育及生態防護；如為環境敏感次之地區（第 2A 類分區），以降低土地使用強度，原則禁止新的開發行為，並依發展總量負成長的目標進行管理，或 ( 第 2B 類分區 ) 在不違反土地使用管制規定前提下，可維持原有使用，並進行重建；但新開發行為均需辦理環境安全評估，如有安全之虞者，不予許可開發。 對於環境敏感第 3 類分區，則依現行法令規定辦理重建。
資料來源： 2009.10.9 「以國土保育為先之區域重建綱要計畫」 行政院 核定本
上開 重建綱要計畫亦研擬地方政府後續配合辦理事項如下：
工作流程 |
規劃（或辦理）原則 |
1. 劃訂計畫範圍及重建單元 |
• 依當地災害類型、災情、災因、流域範圍等，劃定規劃分析範圍（即計畫範圍）。
• 於規劃分析範圍中，依災害規模及主要災損地區等因素，並以「整體性基地」考量，而非僅考量單一設施或建物，劃訂重建單元，進行分區重建規劃。 |
2. 災損、災因及居住地安全性評估 |
• 以「專業導向」為原則，邀請具環境安全評估專業知識之專家學者組成團隊，針對各原居住地區進行安全性評估，並舉辦說明會，向居民充分溝通說明。
• 建議安全性評估作業步驟如下：
• 步驟 1 ：除參考三類策略分區圖資外，可另搜集當地基地之以往之細部各類調查圖資，先將相關法令限制開發區予以排除。
• 步驟 2 ：組成「專家團現地勘查」，確定災損地區是否可以原址重建。若災損地區係屬不安全，就要與居民協商有關異地重建事宜。 |
3. 甄選專業團隊就地協助及組成重建災民及原住民代表，調查中、長期重建需求 |
• 採專家提案，民眾充分參與討論之規劃模式，最後由下而上，凝聚共識提出可執行方案。
• 一個重建單元搭配一個專業團體為原則。
• 具體作法：立即組成或甄選團隊，設置「家園重建工作站」，是讓受災部落或村落，不因各項安置措施，導致原有的部落或村落網絡消失，並協助災民參與家園。
• 重建工作。主要任務：
• 1. 除作為各項補、救助資訊站外；
• 2. 要確實調查原社區或部落內的組織、經濟、生活的狀況，瞭解災民目前及中、長期各類生活、心靈及家園重建需求與意願，並協助解決問題；
• 3. 最後要組織災民、部落使其確實能參與家園重建工作。 |
4. 進行環境安全及適宜性分析 |
• 以「安全」為第一優先原則，即環璄安全評估，係各項重建工作之最優先考量原則。
• 針對未來擬重建區位，在實務作業上，建議可採二階段評估：
• 1. 第一階段安全評估：步驟原則同前。
• 2. 第二階段適宜性評估：凡確定新址重建區位確屬安全者，即宜進入適宜性評估，即就新址之社會、經濟面進行適宜性評估，確定新址重建地區之妥適性。 |
5. 擬訂跨部門之地區整體重建計畫，家園、生活、文化、與設施重建必須互相搭配整體規劃。 |
• 以「生計延續」為原則，受災地區居民之族群與文化各異，如必須易地重建，重建新址應尊重原鄉居民的生活習俗及文化，並審慎考量其生計、生活及文化延續等因素。
• 以「國土保育」為原則，進行設施重建評估時，針對災害重複性地區或工程施作重複地點，不宜貿然就原地或依原工法復建；宜先檢討致災原因，評估復建之成本效益，以及評估遷居安置或其他非工程方法辦理之可行性後，再擬妥可行方案復建。
• 整體規劃避災、救災路線、設施，評估設置「綜合避難中心」。 |
6. 落實執行重建工作 |
• 地區重建工作多元，縣 ( 市 ) 政府內應設一協調平臺（或運用已有之縣市重建推動委員），協調排除跨部門事宜，才能加速重建工作。 |
7. 相關土地使用用計畫之檢討修訂 |
• 依據地區重建計畫，檢討修訂相關土地使用計畫，以利後續土地經營管理工作。 |
以地方政府站在第一線進行區域治理之角度而論，對於行政院所劃分之高雄 8 個鄉易受災害地區及研擬之家園、基礎設施、產業、生活與文化等重建原則與策略，與地方治理之方向一致。另外，對於目前高雄平地鄉鎮市及沿海鄉鎮，亦應有不同層次之規劃策略，故於縣市合併後，高雄之城鄉規劃建議可朝下列方向進行：
一、人口集中之都市計畫區：
1. 打造低碳智慧城市為目標，對於大眾運輸場站周邊（ T.O.D. ） 地區之土地使用允許較高強度與混合使用，其餘地區朝中、低密度發展，不宜過度給予容積獎勵。舊社區之改建更新，以小規模社區型式規劃，並要求興建綠建築或綠屋頂。
2. 公共設施及設備等基盤建設，逐年改以生態工法及節能設施建設。
3. 產業園區或工業土地之開發改以生態建設為主，以開發許可方式控管環境容受力。並建立各產業別之碳排放量，落實管理及執行機制。
4. 依地形地勢規劃生態濕地與公園綠地，並復育水圳、河道，調節都市氣候與防洪。
5. 建立綠色交通路網及數位電網。
二、沿海村落及農村地區：
1. 對農、林、漁業 除鼓勵及輔導現有農業朝生態保育方式轉型發展外，高山危險地區不發展農業，農村規模以小而美之方式規劃，區隔各地文化與農業特色。
2. 檢討農地政策，於區域計畫規定土地使用與發展量管制，不宜大量開放作為建地，炒作房地產。像杉林與美濃地區之農村社區，因特殊的人文景緻，應朝生態村方式規劃。
3. 對沿海村落進行環境調查，低窪易淹水地區，採取荷蘭經驗，規劃為滯洪溼地及將人口遷往地勢高處，並研究設置漂浮建築之可行性。
4 . 考量民眾生計及環境安全維護，茄定、永安、彌陀沿 海養殖及漁塭地，應將 養殖取水與排水分離設置 。現有零星漁塭或 海水不易供應之漁塭區，採取停養、轉作或作為滯洪池、溼地 。同時規劃設置養殖生產專區，將漁塭區與非漁塭區適當區隔，避免含鹽份之漁塭排水造成上游農地土壤鹽化。
5. 永安鄉之溼地，不宜再減少面積，台電發展之太陽能聚光場不宜再擴大。
三、山地部落及土石流、淹水等易受災地區：
1. 劃設環境敏感地區， ( 如特定水土保持區、暴潮易淹防護區 ) ，屬生態及災害潛勢之環境敏感地區則限制其發展及居住，並儘速修正區域計畫之土地使用分區與用地管制並加強管理。
2. 配合中央災害重建計畫，有關 家園重建部分，於永久居住區建立低碳生態智慧及產業示範社區，並納入計畫管制。
3. 規劃防災避難地區與救災路線，以因應災害收容與安置。
4. 全面診斷所有河川，對於河道已改變或有危險之虞的河川，禁止再興建水庫、電廠及開發建築，公有河川地停止租用作農作使用與土石採取，將該土地還原（復育）回河川棲地。
結語
我們生存的地球是美麗的，然而由於人類的過度開發與破壞環境，現已造成地球暖化而導致氣候變遷，各地災害頻傳，一次又一次的災害，已威脅人類的生存，因此，一定要正視人類與環境共生的議題。做為 地球的世界公民， 除了人權的重視外，大自然的環境生存權更應當保護 !
台灣高雄，位於環太平洋的亞熱帶地區，是菲律賓與歐亞板塊地震帶 接觸帶上，又是 颱風經過的路徑，我們面對的極端氣候的威脅有地震、風災、水災、海水上升等災害，因此，因應氣候變遷， 從國土規劃、區域規劃到都市計畫、社區規劃、建築設計等各層級的空間規劃思維與策略及環境治理政策上， 應快速的調整。期藉由本文個人的小小見解，能應用在工作上並得到為政者之共鳴，為美麗的地球盡一己環境保護之力。
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