本文

一、 前言

　　 隨著全球化而來之更頻繁的人口移動，已是各國共同關注之議題。其影響之範疇可以從經濟、社會、安全、法律等不同角度切入，而各有其支持與否之論辯依據。且若進而檢證一般對移民政策的論辯，實可以「人權對國家安全」之典範來賦予特色，亦即不是看到民權支持者對政府強化控制之安全措施大肆撻伐，就是一有威脅警示則民眾又無奈的靜默接受因安檢增強而來之不便或可能侵權。

　　 此等「矛盾而兩難」情況，特別彰顯於「九．一一事件」後面臨增強之非國家行為者威脅背景下，含美國在內之各國政府紛紛要求將移民系統整合到全面性之國家安全架構內。但同時亦深知一個國家力量的成長與繁榮，也依賴於對外國人開放而取得更佳的人力資源。因此應重新思考與詮釋移民政策之內涵，人權不應是強化安全下之犧牲品，且正常的移民政策應是朝向更多之人權關懷發展。

　　 而移民政策中最應關注的議題就是人口販運，因為人口販運經常與性剝削、組織犯罪、濫用暴力和經濟剝削有關，不但對個體有不利影響，且影響到對整個群體的尊重。也由於區別人口販運與其他類型的剝削有困難，定義剝削行為也具有一定的挑戰性，致人口販運活動受害者的權益問題變得更加複雜。若政府僅從執法從嚴的角度進行取締，不但無法根絕問題且常會造成對受害者之更大傷害。

二、 移民政策之設計迷思

（一）「九．一一事件」對移民政策之衝擊
　　美國在「九．一一事件」之前，並未將移民政策歸入安全範疇之內而加以設計。因為當時移民部門之任務焦點並不是安全，而僅是應有之人員流動的行政管理、可能造成之經濟衝擊與對社會福利之影響等思考。因此，工作重點係關注外國人員藉由各種方式進入美國，並尋求非法留下而有被雇用的機會。

　　 但是「九．一一事件」後，與安全有關的措施便成為必要的移民程序，且移民之安全管理也成為強化國土安全的重要部份，移民單位除併入國土安全部外，並與國家安全部門進行更佳的聯繫。且國會亦快速通過更嚴格的移民法律，例如《2002年強化邊境安全暨簽證進入改革法》（Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act 2002）並更新與國境管理有關法律之檢討，而避免可能之攻擊。

　　 美國此種基於安全而說服各國採取對人口移動更嚴格控制，加諸全球或區域移民政體與組織之管理要求、國家之間彼此對於人口移動控制政策之仿效等原因，導致人口移動控制政策已有匯合之國際性現象。亦即各國除了鼓勵符合國家發展與社會需求之正常短期停居留與經濟性移民外，同時卻對其它類型之人口移動採取類似之嚴格控制政策，特別是針對那些非正規移民或經由不正常管道入境之外國移居者，而未充分考量此等流動背後之脅迫、欺騙等因素，例如人口販運。

（二）設計移民政策應有之安全、人權與法治之平衡途徑
　　「國家安全」是當前各國擬訂移民政策之首要考量，但就政治利益的角度思考，國家安全政策是依賴於大眾支持，且必須反映出「基本的大眾價值」（Basic Public Values），而其核心就包括了市民自由（Civil Liberties）與人權。換言之，政府部門在採取安全措施來保護國家安全時，不應忽略必要之人權保護。

　　 「法治」（Rule of Law）一直扮演移民政策脈絡下之人權與安全辯論之重要角色，亦即安全實踐的重心係於法有據之執法；然在預防威脅之過程中，又必須避免危及人民應享有之權利。因此，法治在此過程中之中介性作用及執法時合法於否的決定性判斷指標，均彰顯出法治在移民政策型塑時必須公正與避免濫權。

　　 支持對移民限制的人，視法治是處理混亂的移民系統與快速成長非法移民之必要作為，但法治在本質上是對政府權力的抑制，而不是助長政府充分的執行其法律。支持移民的人，則聚焦於移民系統如何違反了人權，及未能提供適當的法律下之公平性與可預測的司法，然而沒有與安全結合之管理思考，亦非法治真義。

　　 當鼓勵移民與安全控制激辯而各有支持者時，應反思的是「人權」真實意義到底是什麼？人權除了指涉個人權利外，還包括其服務之目的，含有安全、自由與「公共良善」（Common Good）等內容。亦即人權可被視為是社群中藉由強調各式不同觀點之個人福祉，以啟動「公共良善」的應有內涵。如此含括個人權利與公共良善在內之人民權利架構，應可減少移民之安全與人權趨於兩端之爭論。

（三）符合期望之移民政策
　　經由前述含國家安全、法治與人權等諸要素之移民政策檢證，進而要建立一個符合安全與人權需求之移民系統，則有兩個層面的工作必須持續努力：

第一、安全目標要明確，且要教育民眾不可能有絕對安全的充分保證，而更多是民眾自動之共同維護；第二、移民系統必然要整合到國家安全機器之內，但應只限於違法者部份，而不是縮限正常移民之繁榮發展。特別是不僅不應為了強化安全措施而犧牲人權，且更應落實移民範疇中弱勢族群與受害者之應有照顧。

三、 移民政策之難題-人口販運之處理

（一）人口販運問題之嚴重性
　　2009年10月，「聯合國開發計劃總署」（UNDP）公佈了《克服障礙：人口移動與發展》（Overcoming barriers: Human mobility and development）報告，強調必須關注人口販運問題，因為販運人口限制了人們的自由且違反了基本人權。且根據美國國務院等相關調查報告顯示，平均每年至少有70萬名跨越國際邊境之被販運者，但由於這些販運者擔心面臨法律制裁或刑事訴訟而不願表明被販運的身份，致實際案例不到1萬4000個。而這些人口販運受害者之背景，一般均是因為貧窮或缺乏機會，因此為了脫離貧窮會不顧一切的視移民為一個可改善其現況之途徑，而希望能夠在一個更發達的土地上發現機會與更光明的未來。

　　 就是在此種情勢下，人口販運者向這些受害者承諾，將提供其到國外的機會且不需要立即付出費用。但是等到了目的國後，這些受害者就有可能被?奪旅行證件和被隔離，在妓女戶、按摩院、不法工廠或是農場中不斷被脅迫、欺騙與?削，由於語言等障礙致無法尋求幫助，且可能落入債務束縳而更無法逃離。因此，等到被救出來後，其肉體、精神與心理均受已到嚴重創傷，不是感染疾病、成為愛滋病帶源者、就是失掉生命。亦經常會展現出痛苦、壓力下的失序與其它精神健康等問題，因此如何提供她（他）們一個安全、不用擔心、與教養的環境，對於確保她（他）們回歸社會，並作為一個有貢獻者是非常重要的。

（二）美國與我國之執法努力
1、《2008年威廉．韋伯佛斯販運受害者保護再授權法》之執行
　　美國政府處理人口販運的第一個重要法律，就是《2000年販運受害者保護法》（Trafficking Victims Protection Act of 2000），該法在2003年與2005年重新授權，提供了更多經費與進行更多改善，例如執法單位有更多可運用之工具逮捕販運者，且提供販運受害者特別是兒童，更容易取得移民福利與服務管道等。2008年12月23日，布希總統又在該法之基礎上重新簽署了《2008年威廉．韋伯佛斯販運受害者保護再授權法》（William Wilberforce Trafficking Victims Protection Reauthorization Act of 2008），並在2009年3月23日充分履行。

　　 該法內容計分成打擊國際人口販運、打擊美國國內之人口販運、撥款授權及預防兒童軍等四章，共計41條。要求「國務院」、國土安安全部、「勞工部」、「司法部」及「健康暨人員服務部」等部門強化合作打擊人口販運之工作，且「國會預算辦公室」（Congressional Budget Office）估計，從2008年至2011年履行本法共需要經費8億7200萬美元。重點工作計有：對兒童等販運受害者提供更多保護；販運之成人受害者亦應享有同樣的照顧；相關部門應有額外經費及接受必要訓練；聯邦移民執法人員應強化訓練；爭取更多用於人口販運受害者之經費等。

2、台灣施行《人口販運防制法》及系列打擊作為
　　我國於民國98年6月1日施行《人口販運防制法》，該法計分成總則、預防及鑑別、被害人保護、罰則、附責等五章，共計45條。主管機關在中央為內政部、勞委會等部門，在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。行政院亦核定三年49億元預算推動「防制人口販運執行計劃」，以有效打擊人口販運。且基於打擊人口販運最有效的辦法就是提供更多更好的就業機會，因此勞委會亦據該法而研擬訂定《人口販運被害人工作許可及管理辦法》，幫助無工作權之人口販運被害人於合法停(居)留期間，得向該會申請工作許可在臺灣地區工作。

　　 另修正「人口販運被害人鑑別原則」、通過「防制人口販運具體措施(98-99年)」、「人口販運處理案件處理流程修正案」、「人口販運被害人及疑似人口販運被害人安置保護管理規則」、「人口販運被害人停留居留及永久居留專案許可辦法」、「人口販運被害人工作許可及管理辦法」，並要求各部會對人口販運議題加強宣導與訓練。亦積極防制查緝相關犯罪，例如98年統計各地方法院檢察署共計起訴人口販運相關案件118件，被告335人。此外亦強化外籍配偶照顧輔導，檢討外勞政策，加強仲介管理，均可見證台灣打擊人口販運努力。

（三）賣淫專區可能削弱打擊人口販運之努力
　　98年6月24日，台灣行政院回應性工作者之人權要求，改變過去罰娼做法，原則上同意除罪、除罰化。至於是否設立專區，則由內政部研擬管理法令後，再由各地方政府決定。隨後「反性剝削聯盟」主張支持不罰性工作者，但不表示支持性工作者的工作權，同時主張應嚴罰性產業剝削者。且不贊成設置專區，因為專區將淪為性交易、洗錢、人口販運中心。而積極鼓吹開放性交易之團體，則建議應該具體廢除《社會秩序維護法》80條，並取消警察取締積分之積效作法。

　　 事實上，思考設置「紅燈區」的可能性，之前已引發各種不同力量的論辯，婦運團體認為娼嫖本質仍是對女性的歧視、對弱勢的欺侮；性工作者則認為是基本的工作權而應保護；部分民眾與警界或認為若不能阻止娼嫖，則適度劃分專區反而便於管理；甚或有立法委員視設置娼嫖專區可為地方帶來稅收。

　　 此等不同立場未因廢娼十年而有改變，一樣具有爭議性，而無法形成共識；但問題的背景已與以往不同，世界潮流亦有新的要素融入。就不同的政策背景言，當台灣經過多方努力才從美國國務院防制人口販運報告的成果層級提升，當《人口販運防制法》已開始施行，且更多預算到位之時，設置紅燈區是否可能有礙防制人口販運最終目標之達成？就普遍人權要求的世界潮流言，雖然阿姆斯特丹紅燈區已有數百年曆史，但迄今跟進的國家又有多少？抑或僅是特例象徵？

　　 若就與台灣關係密切的美國言，舊金山在2008年年底，對於是否設置專區而使賣淫合法化問題亦有類似論辯，但最終表決結果是反對的。雖然過程中，有性工作者不斷籲求開放，且認為賣淫合法化是不可避免的管理方法，理由是：不但可以減少警察每年用於調查、逮捕與起訴的經費預算，且對於地方與州的經濟有實際效業；但是反對者依據2008年執行的《威廉．韋伯佛斯販運受害者保護再授權法》條文精神，則視賣淫合法化將使打擊人口販運工作更趨複雜。

　　 因為賣淫合法化可能會忽略下述問題：第一、在合法妓院與非法妓院工作的婦女，都同樣有被脅迫的危險；第二、合法妓院會成為組織犯罪進入社區之通道；第三、制裁賣淫就是制裁對婦女之暴力；第四、賣淫合法化顯然會增加對成人與少數人之性剝削，包括了增加人口販運的機會。因此，將其合法化絕對不是一個可行的策略，且有可能增加地方與聯邦執法部門對與性剝削有關犯罪更大的經費支出，且因此而付出的健康照顧與社會服務成本將會增加更多而非減。

　　 另解讀防制人口販運法律相關條文精神，對於人口販運的犯罪起訴，理應擴及藍所逮捕的人口販運組織的所有相關「邊緣參與者」，例如販運組織的吹哨把風小囉嘍們；出租妓院之地主、房東；接送「妓女」之馬伕；按摩院之按摩師、美髮美容業者或出租執照之按摩師等；或其他通稱「約翰」的嫖客或其他藉由人口販運的獲利者。這些人不能僅視為是「掮客」而應改為「陰謀犯」，因為其犯意與罪行實不亞於販運者與老鴇，因此必須有同樣等級之罪刑處罰。例如瑞典防制人口販運的作法，就是若有企圖用金錢買性行為者，就被視為犯了「男性對婦女與兒童進行性暴力形式」的罪刑，其結果就導致婦女賣淫與人口販運的情形大量減少。此等作為，應是未來我國在相關配套作為上，可思考改進的一個方向。

四、 結論

　　 由於移民問題涉及面向廣泛且訴求常互有扺制，因此要設計出一個完全被大家所接受之移民政策較為困難。但至少表象上，各項可能衝突之要素要能夠達成某種程度之平衡；且本質上，人權與安全實乃相輔相成，而分歧之磨合在於是否能建立併存共識。因此預防威脅時，此等要素不可偏廢；亦不可因一時方便，而輕忽任一要素價值。否則不僅得不到各方支持，亦可能使防範威脅工作更加困難。

　　「九．一一事件」後，檢證移民系統之發展實已與國家安全部門更多之融合，並概已定調為安全防衛的第一線；且以控制途徑規劃移民之作法，在國際上亦有匯合之展現，只是各國對於威脅認知不同而有防範上之輕重程度區別而已。然而當聚焦於遏制人口移動之非法進入機會之安全主軸設計時，相對的對於合法進入之規劃與移民系統應有之服務功能亦不斷強化，此亦可由美國更新之立法規範與行政實踐之管理作為來證明。且此種人權在移民實踐上之更多要求，將越趨明顯。

　　 因而如何能夠落實提供移民範疇中之弱勢族群與受害者之應有照顧，又能不損及國內安全與稀釋即有社會福利，進而尋求移民在國家安全與經濟繁榮中之更大貢獻角色，實已考驗各國政府之智慧。然沒有一個「適用一切」之問題解決方法，而端視各國政府之認知與可挹入之資源。美國之各項設計與實踐作為，不見得完全符合各國之需求，但已提供了一個移民相關議題未來演進之論辯平台；且相關法條涵泳之更多人道關懷，配合法條執行之各部門獨立經費編列、區隔「執法功能」與「受害查核功能」等之專業訓練等要求，均可作為改善思考之起點。

　　 台灣政府在《人口販運防制法》通過，但接續面對性工作除罪化之籲求當然必須審慎思考，特別是攸關人民有形利益與無形價值的公共政策本就不易取得共識，且最終亦不可能完全滿足每個人的需求。贊成設置「紅燈區」理應有其合理與現實的考量；婦運團體反對剝削亦有其價值正當性與迫害的實踐經驗支撐；而執法部門如何能兼顧「清、慎、嚴」之自我期許，又能保證達成制止非法性剝削的可能，且防範助長人口販運，均須有更嚴謹的配套。因此，若能在政策基本定調後，接續藉由各種管道開放更多的論辯空間及舉行系列的優質聽證會，或許分歧可縮小。但更應站在戰略高度，慮及此政策的推動對台灣際形象的加減分效果。

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